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Cátia Franco, de São Paulo
Segundo a Associação Comercial de São Paulo (ACSP), em 2013 os brasileiros pagaram a impressionante quantia de R$ 1,7 trilhão em impostos diversos. Dessa dinheirama toda, a maior parcela tem destino certo: os cofres dos 26 estados da federação e do Distrito Federal. São eles os tutores legais do campeão disparado do vasto leque tributário brasileiro, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Ainda segundo a ACSP, sozinho o ICMS corresponde a aproximadamente 20% do total de tributos pagos pelos brasileiros, o que, numa continha rápida, representou R$ 340 bilhões somente no ano passado.
No caso particular da indústria de biodiesel, o ICMS responde pela maior parcela dos custos tributários incorridos durante a produção e comercialização do biocombustível. Sendo assim, a obtenção de incentivos em relação a esse tributo estadual poderia dar um novo sopro de competitividade à indústria.
Em 2006, o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) estabeleceu um convênio (ICMS 113/2006) concedendo redução da base de cálculo do ICMS incidente sobre o biodiesel, de forma que a alíquota ficasse fixada em 12% do valor das operações nas saídas de biodiesel puro resultante da industrialização de grãos, sebo bovino e palma. Com isso, usinas localizadas em estados que tinham uma alíquota maior de ICMS – em São Paulo, por exemplo, a cobrança chega a 18% – passaram competir de forma mais isonômica, sem que as diferenças de tributação sepultassem projetos de biodiesel em determinados estados.
Essa redução, acordada entre todos os estados por meio de convênio, é apontada pelo advogado tributarista e professor universitário Ives Gandra da Silva Martins como uma das alternativas mais salutares em termos de concessão de incentivos fiscais estaduais. A falta de harmonia entre as diferentes legislações tributárias regionais acaba reduzindo a competitividade do país inteiro, segundo Gandra, sendo um dos maiores problemas o labirinto de isenções e diferimentos – um tipo de incentivo que, embora não reduza a carga tributária em si mesma, posterga seu recolhimento para etapas posteriores da cadeia produtiva, o que pode dar uma forcinha para determinadas indústrias. “O diferimento, não poucas vezes, gera distorções na base de cálculo, embora facilite o trabalho da arrecadação”, diz o entrevistado.
Transferência
Apesar do esforço do Confaz, o Convênio 113/2006 não conseguiu atingir o objetivo de alinhar a tributação.O que se vê na prática são estados estabelecendo políticas de incentivos fiscais distintas para os diversos segmentos que movimentam suas economias – inclusive para o biodiesel. Fora a redução prevista no próprio convênio, algumas unidades federativas conferem ao biodiesel o diferimento.
Em termos de competitividade para as usinas, a medida agrega quase nada. Tomemos, por exemplo, o caso de São Paulo. Antes da norma entrar em vigência, em março passado, cobrava-se ICMS em duas ocasiões: quando o fabricante vendia para a Petrobras e quando a Petrobras vendia à distribuidora. Agora, quem paga o tributo é só o fabricante no ato da venda para a Petrobras; depois, na venda para a distribuidora, o ICMS é diferido.
Embora isso mude muito pouco o peso final do imposto, há quem veja vantagens no diferimento do ICMS. É o caso de outro tributarista consultado por esta reportagem, que, por restrições contratuais, precisará ter sua identidade preservada. Para facilitar a identificação de suas considerações ao longo deste texto, vamos chamá-lo de Atílio. Segundo Atílio, o diferimento evita acúmulo de créditos de ICMS nas etapas intermedi-árias de produção, o que pode representar muito menos dores de cabeça para as empresas dos segmentos beneficiados.
Contudo, há unidades federativas que conseguem ir além do modelo de tributação de redução de ICMS integrado ao diferimento.
O caso mais ilustrativo da existência de discrepância em relação a benefícios concedidos por estados vem do Mato Grosso. As usinas ali instaladas pagam apenas um quarto da alíquota de 12% estabelecida pelo Convênio 113/2006. Graças ao Decreto Estadual 1.943/2013, de setembro passado, elas usufruem de uma carga tributária final de 3% sobre o biodiesel fabricado. E para unidades produtoras com capacidade autorizada inferior a 104,4 milhões de litros de biodiesel por ano, a carga tributária fica ainda menor: 1%.
O estado abriga nada menos que 11 usinas com esse perfil produtivo, somando uma capacidade produtiva de quase 282 milhões de litros anuais que estão praticamente isentos da cobrança de ICMS.
O Estado também oferece o diferimento, como esclarece a assessoria de comunicação da Secretaria da Fazenda (Sefaz-MT). “Outro benefício instituído ao setor de biodiesel, como forma de incentivar a industrialização da produção local, foi o diferimento. Ampliamos o limite das operações com benefício de 10% para até 40% do volume total de biodiesel homologado pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).”
O estado ainda oferece diferimento ao ICMS cobrado em cima da soja em grão. “O tributo é diferido desde a origem, na fazenda do produtor rural, até a saída do óleo e do farelo de soja da indústria que processa a soja”, explica Atílio. “Se a indústria que processa a soja vende o óleo para uma usina de biodiesel, ela não paga ICMS sobre o óleo de soja porque, nesse caso, o ICMS também é diferido, em virtude de norma específica criada pelo estado do Mato Grosso”, completa o entrevistado.
Goiás, outro grande produtor de biodiesel, também não tem deixado o setor desamparado. Há algum tempo as usinas do Estado gozam de benefícios fiscais, que também contemplam outras indústrias. Segundo a assessoria da Secretaria da Fazenda de Goiás, se estiverem ativas, as empresas de biodiesel podem participar do ‘Produzir’ – programa do governo estadual que incentiva a implementação, expansão ou revitalização de indústrias –, obtendo isenção de 73% do ICMS.
De acordo com a Sefaz-GO, por meio dessa iniciativa as usinas podem também ter acesso a crédito especial para investimento- implantação ou ampliação do investimento em até 50% do valor a ser investido pela empresa. “Já existem empresas em Goiás como a Caramuru, a Granol e a Bionasa utilizando-se desses benefícios”, afirma a secretaria, que aparentemente não sabia que a Bionasa encerrou suas atividades.
Foras-da-lei
A Lei Complementar 24/1975, em seu 1º artigo, determina que os benefícios referentes ao ICMS devem ser concedidos ou revogados por meio de convênios celebrados e ratificados pelos estados e pelo Distrito Federal. Ou seja, quem oferece benefícios fiscais fora do âmbito do Confaz o faz à margem da lei.“A concessão de benefício fiscal à revelia do Conselho vaide encontro às normas vigentes e constitui um dos grandes indutores da guerra fiscal”, afirma José Barroso Tostes Neto, coordenador dos secretários do Confaz e secretário da Fazenda do Pará.
É aí que se centra uma das grandes polêmicas tributárias da atualidade. Sob a prerrogativa de estarem fomentando seus parques industriais e atraindo investimentos, os estados promovem um verdadeiro cabo de guerra para ver quem pode mais na concessão de benefícios relativos ao ICMS. Os descontos em relação a esse imposto obtidos por alguns setores muitas vezes ultrapassam os custos de logística de recebimento de matéria-prima e de entrega de produtos manufaturados. Em outras palavras, empresas sem qualquer competitividade real são mantidas na ativa pela caneta dos governos estaduais. “Os convênios objetivam evitar que legislações regionais provoquem problemas tributários entre as entidades federativas e afetem a competitividade. Infelizmente, tal instrumento estabilizador da política tributária tem sido violado na guerra fiscal”, lamenta Gandra.
Questionado sobre quais são os critérios em que os estados se pautam na hora de conceder benefícios fiscais, o advogado diz que, entre outros fatores, cabe fundamentalmente ao Executivo estadual perceber a importância de uma política tributária adequada para o setor e aos empresários mostrar a relevância do setor para a economia local. “Nesse campo, a solução é mais política que tributária”, dispara.
No limite?
Há quem defenda que os estados alcançaram e até mesmo ultrapassaram o limite de incentivos que poderiam oferecer. Esse é o entendimento, por exemplo, de Atílio. “Isso tanto em termos de redução do ICMS quanto pelo oferecimento de créditos presumidos de ICMS”, diz o tributarista.Prova disso foi a decisão do Rio Grande do Sul de retroceder em relação ao abatimento do ICMS concedido às usinas de biodiesel. Em abril de 2013, o governo do estado baixou um decreto cortando de 63% para 57% o desconto com o qual os fabricantes podem ser contemplados.
Um empresário do ramo de transporte, que também preferiu não ser identificado nesta reportagem, não compartilha desse entendimento. Ele vislumbra a possibilidade de a indústria do biodiesel colher benefícios indiretos de benefícios dados a outros elos da cadeia. “Ao retirar o percentual de ICMS do diesel usado no transporte público, o governo, de certa forma, viabilizaria a possibilidade de algumas metrópoles usarem misturas de biocombustíveis, obtendo uma redução fantástica em termos de poluição e gastos com saúde pública”, empolga-se.
O Paraná é uma das unidades federativas brasileiras a isentar o diesel usado por empresas de transporte público do pagamento de ICMS. Sendo assim, é um potencial estado para a utilização de misturas de biocombustível no transporte público.
Segundo um levantamento realizado pela União Brasileira de Biodiesel (Ubrabio), se as empresas de transportes públicos das capitais e principais regiões metropolitanas brasileiras adotassem o B20, como algumas já fazem – a capital paulista possui iniciativa do gênero –, a demanda brasileira por biodiesel dobraria em relação à atual. Isso sem cogitar os usos potenciais de misturas mais elevadas de biodiesel no mercado agrícola.
Embora considere a iniciativa viável, o tributarista Atílio acredita que a implementação de projetos de uso autorizativo de biodiesel está mais atrelada à criação de políticas públicas que imponham a redução no nível da emissão de gases poluentes que a possíveis incentivos tributários que o governo estadual venha a oferecer. Contudo, é inegável que, com o apadrinhamento de um incentivo fiscal, ainda que direcionado ao diesel, a proposta conquistaria uma maior simpatia junto a empresas de transporte público. Trata-se de uma possibilidade real, que merece ser estudada com carinho, principalmente num cenário sem previsão concreta de criação de um novo marco regulatório.