TCU: necessidade de se auditar o novo modelo de comercialização para o biodiesel

A Lei nº 13.576, de 2017, disciplinou sobre a Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio), integrante da política energética nacional e sendo esta criada pela Lei nº 9.478, de 1997, a qual dispõe sobre as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo.

Mais do que isso, o RenovaBio é, além de uma ação promotora do crescimento da oferta de bioenergia, um programa instituído em atendimento a compromissos assumidos pelo Brasil para com o Acordo de Paris sob a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, cujo caráter sustentável reside na qualidade dos biocombustíveis, entre eles o biodiesel, pois que promove a adequada relação de eficiência energética e de redução de emissões de gases causadores do efeito estufa.

E, como afirma a própria Agência Nacional do Petróleo (ANP) em seu sítio eletrônico oficial, o RenovaBio é a Política Nacional de Biocombustíveis e tem o objetivo de expandir a produção de biocombustíveis no Brasil, baseada na previsibilidade, na sustentabilidade ambiental, econômica e social, e compatível com o crescimento do mercado, sendo que seus resultados positivos podem ser observados na “operacionalização da Plataforma CBIO”, negociados em Bolsa.

Ocorre que, foi publicada no “Diário Oficial” da União, Seção I, de 30 de dezembro de 2020 a Resolução CNPE nº 14, de 9 dezembro de 2020, estabelecendo diretrizes para a comercialização de biodiesel em todo território nacional”; sendo que, em apertada síntese, todo “biodiesel necessário (…), seja contratado mediante modelo de comercialização em substituição aos Leilões Públicos (leilões públicos – art. 27 da Lei nº 13.576/2017), com consequências significativas na precificação, na tributação e na competitividade do setor.

O mencionado novo modelo de comercialização entra em vigor a partir de 1º de janeiro de 2022, cabendo observar haver ainda uma enormidade de incertezas e insegurança jurídica para a implementação da determinação resolutiva baixada (Resolução CNPE nº 14/2020).

Daí que, nesse raciocínio preliminar construído é que se reclama a importância do papel fiscalizatório do Tribunal de Contas da União (TCU), como o realizado quando da inclusão na Situação-Problema 8985, intitulada “Alto risco associado ao desinvestimento dos clusters de refino da Petrobras”, para formação da Lista de Alto Risco (LAR) do TCU, constando como objetivo estratégico do Tribunal para o biênio 2019-2021, isto para a publicidade dada à abertura do mercado de refino e logística primária de combustíveis (midstream), por meio da quebra do monopólio de fato da Petrobras.
Notamos, por oportuno e a respeito do escopo desse acompanhamento fiscalizatório instaurado e ainda em curso no TCU, que essa fiscalização não abrangeu os demais derivados e biocombustíveis, que serão considerados apenas quando sua complementariedade aos combustíveis fósseis se fizer relevante às análises, como expressamente consignado no Acórdão 1876, de 2021 (Processo TC 003.245/2020-9).

Cremos que as complexidades e incertezas envolvidas na construção do novo modelo de comercialização para o biodiesel já mereçam ser objeto de análise pelo TCU, uma vez que, em sessão plenária realizada em 4 de agosto de 2021, em apertada síntese, o Tribunal para o mercado de refino de petróleo concluiu que:

Tendo a vista a complexidade e as incertezas envolvidas, a transição no segmento de refino perpassa processo de contínuo aprendizado e adaptação do setor e de aprimoramento regulatório, que deve perdurar mesmo após finalizados os desinvestimentos. Assim, é necessário não apenas manter, mas ampliar os esforços da iniciativa Abastece Brasil, bem como que este Tribunal continue presente no curso dessa transição.

Ora, se para o refino do petróleo o TCU já apurou a EXISTÊNCIA DE RISCOS À GARANTIA DE ABASTECIMENTO E DA COMPETITIVIDADE NOS MERCADOS RESULTANTES DOS DESINVESTIMENTOS DA PETROBRAS NO SEGMENTO DE REFINO, reclamando ADEQUADO NÍVEL DE CIÊNCIA DA SITUAÇAO EXISTENTE POR PARTE DOS ÓRGÃOS GESTORES com NECESSIDADE DE APRENDIZADO E APRIMORAMENTO CONTÍNUOS; afirmamos que com bastante identidade são apropriados os alertas feitos pelo Tribunal, pois que amplamente aplicáveis para o novo modelo de comercialização do biodiesel, especialmente para a proximidade da data de implementação que se avizinha (janeiro/2021).

A propósito desse momento temporal necessário para que o TCU faça a abrangência e a fiscalização para o assunto referente ao modelo de comercialização via leilões públicos hoje vigente, pois que paralelamente identificado, conduzido e normatizado pela Administração, independentemente da plena realização para a questão do refino do petróleo.

Aliás, o TCU deveria iniciar a análise dessa Situação-Problema com a criação de um Plano de Auditoria a partir dos resultados a serem obtidos por ocasião da abertura da Consulta e Audiência Pública ANP nº 12/2021 (DOU, I, de 13/08/2021), designada para obtenção de contribuições (…), sobre a minuta de resolução que dispõe sobre o novo modelo de comercialização de biodiesel (…), tendo em vista as determinações da Resolução CNPE nº 14/2020 e também sobre a Análise de Impacto Regulatório que aborda o tema e subsidia a alteração do marco normativo vigente.

A título ilustrativo citamos 2 (duas) razões, mas não exaustivas, para a necessidade do Tribunal de Contas iniciar a auditoria para o novo modelo de comercialização do biodiesel: (i) o prazo estabelecido pela Resolução CNPE nº 14, de 9 dezembro de 2020, para a implementação desse novo modelo mercado é exíguo, dada a complexidade e importância do setor para a economia nacional; e, (i) segundo a Nota Técnica nº 3/2021/SDL-CREG/SDL/ANP, haverá radical alteração no modelo de tributação do ICMS, com geração de acúmulo de créditos que poderá impactar negativamente o preço do produto para o consumidor final, combinada à possibilidade de haver a verificação de desiquilíbrio isonômico e ocorrência de práticas anticoncorrenciais nesse novo modelo negocial.

Assim, em conclusão e de acordo com seu papel constitucional (art. 71, IV da CF/88), defendemos a importância de o TCU auditar o projeto governamental determinado para a implementação do novo modelo de comercialização do biodiesel com o fim dos leilões públicos, face a oportunidade e conveniência presentes, mapeando os desafios, complexidades e riscos para os diversos agentes e atores que atuam no mercado de biodiesel.

André Meloni Nassar – presidente-executivo da Abiove
Daniel Furlan Amaral – economista-chefe da Abiove
Dalton Cesar Cordeiro de Miranda – gerente de negócios jurídicos e tributação da Abiove