Regras do combustível sustentável de aviação desafiam agências

O conjunto de regras para colocar em funcionamento o programa do SAF (combustível sustentável de aviação, em português) ainda está em discussão e dificilmente estará totalmente consolidado até o fim deste ano.

O Decreto nº 13.094, publicado em agosto, deu à ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) e à Anac (Agência Nacional de Aviação Civil) até 18 de dezembro de 2026 para editar os atos normativos necessários.

O problema é o prazo. Em caso de nenhum contratempo, talvez a Anac conseguirá soltar as novas regras a tempo, já que o normativo está em fase de consulta pública; agora a ANP, que conta com um volume maior de regras, ainda está discutindo a construção do texto.

Desde agosto, quando o decreto, que estabelece as bases do Programa Nacional de Combustível Sustentável de Aviação, foi publicado, as agências trabalham em um ritmo intenso para tentar cumprir o prazo estabelecido pelo documento, já que o normativo deixou uma série de procedimentos para regulamentação das agências.

A ANP por exemplo já mudou uma regra e publicou um novo normativo sobre o combustível sustentável de aviação. Em 2025, a agência aprovou a substituição de uma resolução que estabelece os requisitos necessários à autorização para o exercício da atividade de produção de biocombustíveis, entre os temas tratados no documento, estão as atividades que decorrem da produção do SAF.

Já no começo deste ano, foi publicada resolução que trata das especificações dos querosenes de aviação, além das obrigações quanto ao controle da qualidade a serem atendidas pelos agentes econômicos que comercializam esses produtos em território nacional.

Mesmo com esses avanços, porém, as agências dependiam do decreto do Ministério de Minas e Energia para entender exatamente quais seriam todos os pontos regulamentados por elas. Vale ressaltar que a Lei do Combustível do Futuro foi sancionada em 2024 e que as metas de redução das emissões em 2027 já eram conhecidas.

Ou seja, na prática a demora na regulamentação da lei, por parte do governo, também auxiliou para reduzir o tempo disponível de trabalho das agências.

Além desse ponto, dentro do setor há certo receio de que, como a primeira meta obrigatória de redução de emissões para a aviação doméstica começa a valer em 1º de janeiro de 2027, não haja tempo hábil para que empresas aéreas, produtores de SAF, distribuidores e demais agentes conheçam as novas regras e se adaptem aos novos processos e sistemas.

Sistema de certificação

Na ANP, a regulamentação envolve uma série de pontos que são fundamentais para que o mercado de SAF funcione.

Um deles é o Programa Nacional de Certificação de SAF, que deverá estabelecer critérios, metodologias e procedimentos para comprovar a redução de emissões ao longo da cadeia produtiva, além das regras para o credenciamento das empresas responsáveis pela certificação.

Também caberá à agência regulamentar o Certificado de Sustentabilidade de Combustível Sustentável de Aviação. Todo SAF comercializado no país para utilização em voos domésticos e internacionais deverá estar vinculado a um certificado. A ANP terá de definir os procedimentos para garantir rastreabilidade, transparência e credibilidade do sistema.

Outro ponto é impedir a dupla contagem do atributo ambiental do combustível. A regra é especialmente importante para o modelo chamado book and claim, que permite separar o combustível físico de seu atributo ambiental e negociar os dois de forma dissociada.

A agência também terá de disciplinar aspectos relacionados à mistura do SAF com o querosene convencional, aos agentes misturadores, aos certificados de qualidade e às metodologias utilizadas para contabilizar a redução de emissões.

Segundo a ANP, a regulamentação está “em fase de discussão técnica interna e em articulação com outros órgãos governamentais e representantes da indústria”. O cenário indica que ainda há uma série de etapas a serem percorridas até a publicação das regras definitivas.

Comprovação de metas

Por sua vez, a Anac terá de estabelecer a metodologia para calcular a redução de emissões associada ao uso de SAF e de outros meios alternativos autorizados pelo programa.

Também caberá à agência fiscalizar o cumprimento das metas pelas companhias aéreas, definir como os operadores deverão registrar e comprovar o atendimento das obrigações e disciplinar o compartilhamento de informações entre os órgãos envolvidos.

Os operadores aéreos deverão apresentar à Anac as informações necessárias para comprovar o cumprimento das metas. A agência também terá de estabelecer critérios para eventuais dispensas, totais ou parciais, quando houver indisponibilidade de SAF nos aeroportos em que a empresa opera ou quando o nível de emissões do operador estiver abaixo do limite definido.

As penalidades em caso de descumprimento também serão definidas em regulamento próprio da Anac.

A agência já havia incluído o tema em sua agenda regulatória. O planejamento prevê a regulamentação do monitoramento e do reporte das emissões de CO₂ das operações domésticas pelo uso de SAF, além da fiscalização do cumprimento das metas. A previsão inicial era que o tema avançasse ainda no primeiro trimestre de 2026.

Meta começa em janeiro

A pressão pelo cronograma existe porque as metas previstas na Lei do Combustível do Futuro entram em vigor em janeiro de 2027. No primeiro ano, as empresas terão que reduzir 1% das emissões, esse percentual subirá gradualmente até 2037, quando as emissões terão que ser reduzidas em 10%.

Para que a regra seja aplicada, não basta estabelecer o percentual de redução. É necessário definir como será calculada a intensidade de carbono de cada combustível, como os certificados serão emitidos e registrados, como os atributos ambientais serão contabilizados e de que maneira as companhias comprovarão o cumprimento das metas.

O decreto prevê, inclusive, uma solução provisória: enquanto não houver sistema informatizado para emissão, registro e aposentadoria dos certificados, a Anac deverá definir a forma de comprovação das metas.

Portanto, com a demora na publicação do decreto já foi prevista uma saída para um possível atraso das regulamentações das agências reguladoras.