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A criação do PNPB foi um marco para a economia brasileira: além de diversificar a matriz energética, contribuiu com a agricultura do país. Passados dez anos, ainda há muitos desafios a enfrentar.
A criação do PNPB foi um marco para a economia brasileira: além de diversificar a matriz energética, contribuiu com a agricultura do país. Passados dez anos, ainda há muitos desafios a enfrentar.
Juliana Tavares, de Curitiba
Em dezembro de 2004 a promessa de uma revolução estava no ar. Anunciado com a pompa requerida em Brasília, o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB) era visto como um projeto que poderia mudar profundamente a realidade do país. Graças a um desenho institucional engenhoso, esperava-se que a nascente indústria do biodiesel fosse capaz de, numa única tacada, garantir a inclusão produtiva de milhares de agricultores familiares, baratear os custos dos combustíveis, diversificar a matriz energética nacional e levar desenvolvimento a rincões semiesquecidos do interior. Passados dez anos desde aquela festa inaugural, os resultados práticos são – naturalmente – muito mais matizados, com desafios ainda por serem enfrentados.
À época, vale ressaltar, o momento era bastante propício para o nascimento de um programa como o PNPB: a elevação dos preços internacionais do petróleo, desde 2002, e o consequente aumento dos derivados contribuiu para reacender o interesse do consumidor pelo etanol. A criação do motor flex e a busca por energias renováveis menos agressivas ao meio ambiente e à saúde marcaram a volta triunfal do álcool às bombas. Mas a ocasião exigia mais. E o biodiesel estava maduro para se tornar o segundo biocombustível disponível em escala comercial no Brasil.
“Até existia uma portaria do Ministério da Ciência e Tecnologia que definia alguns procedimentos para testes de utilização de biodiesel, mas era algo muito pontual”, recorda o diretor de combustíveis renováveis do Ministério de Minas e Energia, Ricardo Dornelles, lembrando o cenário naqueles anos.
Na visão daqueles dias, trazer o biodiesel para a frente do palco permitiria reduzir a dependência do país em relação a importações de derivados, ao mesmo tempo em que aumentaria a participação de fontes limpas na matriz energética nacional. Um duplo ganho que poderia se tornar triplo, uma vez que os biocombustíveis ensaiavam se tornar uma commodity internacionalmente negociável. Por essa razão, em julho de 2003 o governo federal instituiu um Grupo de Trabalho Interministerial encarregado de apresentar estudos sobre a viabilidade de utilização de biodiesel como fonte alternativa de energia. Foram as pesquisas desse GT que deram todo o embasamento para o estabelecimento do PNPB.
Em 13 de janeiro de 2005, enfim, foi publicada a Lei 11.097, que introduziu o biodiesel na matriz energética brasileira e, de fato, normalizou o PNPB. “Dentre os vários aspectos legais, convencionou- se que o Brasil passaria a promover a mistura do biodiesel no óleo diesel comum na proporção inicial de 2%, passando, gradualmente, para patamares maiores até atingir 5%”, recorda Rodrigo Rodrigues, coordenador da Comissão Executiva Interministerial do Biodiesel (Ceib). Em maio, o Planalto apresentou a Medida Provisória 647/2014, que aumentou a mistura para 6% em julho e para 7% a partir de novembro.
Não era só na economia e no meio ambiente que a implementação do PNPB traria dividendos para o país. Isso porque o cultivo de matérias-primas para a produção de biodiesel tinha grande potencial para alavancar a agricultura familiar. Por isso foi criado o Selo Combustível Social: um conjunto de medidas específicas para estimular a inclusão social na cadeia da indústria. Grosso modo, as usinas que se dispõem a comprar uma parcela mínima de suas matérias-primas de agricultores familiares podem obter junto ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) um certificado que garante acesso à fatia maior do biodiesel comercializado nos leilões de biodiesel.
“Essa foi a grande inovação do programa, pois tecnicamente o biodiesel não é difícil de fazer”,afirma Dornelles. “Hoje, temos um incremento da participação e da renda da agricultura familiar em função do acesso ao mercado de energia, mas não foi um trabalho fácil. O MDA nunca, até então, tinha trabalhado neste tipo de interação. A introdução dos agricultores familiares num projeto desta envergadura foi uma novidade em todo o mundo”, prossegue o servidor.
Para alavancar a indústria e incrementar a produção de biodiesel, o governo criou os Leilões Públicos, promovidos pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Como os primeiros leilões tinham prazos longos – os contratos tinham entre seis meses e um ano de duração – o objetivo era permitir que os fabricantes pudessem apresentar aos bancos garantias de faturamento futuro e, dessa forma, obter melhores condições de financiamento.
De quebra, o sistema permitiu acompanhar de perto os volumes transacionados e seus respectivos fornecedores, o que facilitava o trabalho de fiscalização para garantir que a mistura mínima estivesse mesmo sendo feita. Mas, principalmente, amarrava as duas metas do programa, uma vez que ficou estabelecido que 80% do volume negociado nos leilões deveria ser oriundo de produtores detentores do Selo Combustível Social.
É inegável que o modelo deu certo. O sucesso dos leilões, aliado ao interesse do setor em investir no biocombustível, permitiu que a mistura obrigatória fosse ampliada mais rápido do que o governo imaginava. A meta original era que chegássemos no B5 apenas em 2013, mas em janeiro de 2010 já estávamos lá.
Segundo a União Brasileira do Biodiesel e do Bioquerosene (Ubrabio) – mais tradicional entidade representativa do segmento –, esse sucesso só pode ser atribuído ao governo pela metade. A outra metade cabe aos empresários do setor que “acreditaram e investiram” na novidade. “Não fosse a coragem dos empreendedores não haveria programa [de biodiesel]. Havia matéria-prima disponível, disposição governamental, mas era preciso antes de tudo que o empresariado nacionalinvestisse. Isso foi feito”, defende a Ubrabio por meio de nota encaminhada à reportagem.
Números de uma pesquisa encomendada pela Associação dos Produtores de Biodiesel do Brasil (Aprobio) para a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe) também são positivos para o PNPB. De acordo com a fundação, cada litro de biodiesel produzido gera 35% mais PIB que a produção da mesma litragem de diesel fóssil. Ao mesmo tempo, promove 113% mais empregos que o diesel. Além disso, permite que o Brasil importe menos diesel. “Cerca de 19% do diesel que consumimos é importado. Se não fosse o biodiesel, esse patamar chegaria a 30%”, diz o diretor-superintendente da entidade, Julio Minelli.
A Ubrabio fez as contas. Desde o lançamento do PNPB até o final deste ano, o biodiesel evitará a importação de 16 bilhões de litros de óleo diesel, prevenindo a evasão de US$ 30 bilhões em divisas.
O Selo Combustível Social é o calcanhar de Aquiles do PNPB. Suas metas foram superestimadas e as dificuldades minimizadas. O acompanhamento do Selo se dá até hoje de maneira precária. Sequer os números do programa são divulgados e disponibilizados de maneira regular e transparente pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário.
O cerne do problema é que a inclusão social e a diminuição das desigualdades regionais, os verdadeiros objetivos do Selo, nunca aconteceram de fato. Praticamente todo o dinheiro tem como destino tradicionais produtores de soja da rica região Sul. A região Nordeste tem ficado com valores que beiram a insignificância. A vontade de refazer o ineficiente sistema planejado uma década atrás tem sido muito pequena. Ao contrário dos leilões de biodiesel, que evoluíram para um modelo muito mais justo para todas os elos, o modelo de funcionamento do Selo tem marcado passo em cima de premissas vencidas. O desafio para a próxima década será atingir os dois objetivos traçados para o Selo Combustível Social, a mais bela ideia do PNPB.
E o gás carbônico não é o único poluente que o biodiesel reduz. A Ubrabio lembra que o biocombustível também evita emissões de poluentes locais perigosos para a saúde humana como hidrocarbonetos, monóxido de carbono e material particulado.
Também há resultados a apresentar em termos de desenvolvimento regional. Hoje hámais de 40 usinas ativas e vendendo biodiesel espalhadas pelo interior do país. “É inegável o desenvolvimento regional que o biocombustível trouxe para as regiões produtoras de biodiesel, sobretudo nos estados de MT, MS, SC e PR”, informa Zilio. Além das usinas, há que se pensar que o biodiesel também colabora para puxar para cima os níveis de atividade de outras indústrias como a de esmagamento de oleaginosas.
A Ubrabio estima que a atividade do setor de processamento esteja em 40% e que o biodiesel possa ser um vetor para estimular mais esse segmento industrial. “O setor de esmagamento de oleaginosas poderia ser menos ocioso, passando a esmagar, em 2016, em torno de 60 milhões de toneladas”, estima a entidade. Isso permitiria que o perfil de exportação do complexo soja – hoje o Brasil é o maior exportador de soja em grão – evolua na escala de agregação de valor pela exportação de mais farelo e óleo.
Dornelles, do MME, explica por que o governo preferiu não antecipar o índice obrigatório da mistura de biodiesel. “Somos capazes de chegar ao B10, mas o governo precisa avaliar todos os aspectos que envolvem o tema: é preciso saber, antes de tomar essa decisão, se o aumento da mistura vai afetar o preço do produto na bomba, por exemplo. Mas, principalmente, se a indústria automotiva mundial está preparada para percentuais maiores que o B7”, explica.
A Aprobio não é totalmente contra o argumento do governo federal, mas faz ressalvas quanto ao excesso de zelo. “Os setores devem trabalhar de mãos dadas para que os benefícios do biodiesel possam ser ampliados com misturas de mais de 10% em 2020”, diz Minelli. “Com o aumento, deixamos de importar diesel mineral e paramos de exportar óleo de soja, mas a partir do B7 iremos exportar mais glicerina, mais farelo de soja e tendemos a processar ainda mais soja no país. O país só ganha com esse aumento”, completa.
De acordo com Rodrigo Rodrigues, o setor produtivo e a equipe técnica que trabalha com o governo anseiam oferecer uma proposta de marco regulatório que permita o crescimento de longo prazo. “Se levarmos em consideração as condições agrícolas do Brasil na produção da soja, o PNPB tem tudo para continuar crescendo. Mas o governo precisa garantir o desenvolvimento das outras regiões de modo a viabilizar o crescimento da demanda interna de biodiesel também para essas localidades”, diz.
Que as medidas não demorem a ponto de engessar o excelente desempenho alcançado pelo PNPB nestes dez anos. E que o programa continue servindo de exemplo de política pública bem-sucedida no mundo inteiro, pelas próximas décadas.
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Juliana Tavares, de Curitiba
Em dezembro de 2004 a promessa de uma revolução estava no ar. Anunciado com a pompa requerida em Brasília, o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB) era visto como um projeto que poderia mudar profundamente a realidade do país. Graças a um desenho institucional engenhoso, esperava-se que a nascente indústria do biodiesel fosse capaz de, numa única tacada, garantir a inclusão produtiva de milhares de agricultores familiares, baratear os custos dos combustíveis, diversificar a matriz energética nacional e levar desenvolvimento a rincões semiesquecidos do interior. Passados dez anos desde aquela festa inaugural, os resultados práticos são – naturalmente – muito mais matizados, com desafios ainda por serem enfrentados.
À época, vale ressaltar, o momento era bastante propício para o nascimento de um programa como o PNPB: a elevação dos preços internacionais do petróleo, desde 2002, e o consequente aumento dos derivados contribuiu para reacender o interesse do consumidor pelo etanol. A criação do motor flex e a busca por energias renováveis menos agressivas ao meio ambiente e à saúde marcaram a volta triunfal do álcool às bombas. Mas a ocasião exigia mais. E o biodiesel estava maduro para se tornar o segundo biocombustível disponível em escala comercial no Brasil.
“Até existia uma portaria do Ministério da Ciência e Tecnologia que definia alguns procedimentos para testes de utilização de biodiesel, mas era algo muito pontual”, recorda o diretor de combustíveis renováveis do Ministério de Minas e Energia, Ricardo Dornelles, lembrando o cenário naqueles anos.
Na visão daqueles dias, trazer o biodiesel para a frente do palco permitiria reduzir a dependência do país em relação a importações de derivados, ao mesmo tempo em que aumentaria a participação de fontes limpas na matriz energética nacional. Um duplo ganho que poderia se tornar triplo, uma vez que os biocombustíveis ensaiavam se tornar uma commodity internacionalmente negociável. Por essa razão, em julho de 2003 o governo federal instituiu um Grupo de Trabalho Interministerial encarregado de apresentar estudos sobre a viabilidade de utilização de biodiesel como fonte alternativa de energia. Foram as pesquisas desse GT que deram todo o embasamento para o estabelecimento do PNPB.
Em 13 de janeiro de 2005, enfim, foi publicada a Lei 11.097, que introduziu o biodiesel na matriz energética brasileira e, de fato, normalizou o PNPB. “Dentre os vários aspectos legais, convencionou- se que o Brasil passaria a promover a mistura do biodiesel no óleo diesel comum na proporção inicial de 2%, passando, gradualmente, para patamares maiores até atingir 5%”, recorda Rodrigo Rodrigues, coordenador da Comissão Executiva Interministerial do Biodiesel (Ceib). Em maio, o Planalto apresentou a Medida Provisória 647/2014, que aumentou a mistura para 6% em julho e para 7% a partir de novembro.
Não era só na economia e no meio ambiente que a implementação do PNPB traria dividendos para o país. Isso porque o cultivo de matérias-primas para a produção de biodiesel tinha grande potencial para alavancar a agricultura familiar. Por isso foi criado o Selo Combustível Social: um conjunto de medidas específicas para estimular a inclusão social na cadeia da indústria. Grosso modo, as usinas que se dispõem a comprar uma parcela mínima de suas matérias-primas de agricultores familiares podem obter junto ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) um certificado que garante acesso à fatia maior do biodiesel comercializado nos leilões de biodiesel.
“Essa foi a grande inovação do programa, pois tecnicamente o biodiesel não é difícil de fazer”,afirma Dornelles. “Hoje, temos um incremento da participação e da renda da agricultura familiar em função do acesso ao mercado de energia, mas não foi um trabalho fácil. O MDA nunca, até então, tinha trabalhado neste tipo de interação. A introdução dos agricultores familiares num projeto desta envergadura foi uma novidade em todo o mundo”, prossegue o servidor.
Rumo à consolidação
Naquele cenário inicial, a introdução do PNPB causava palpitações em Brasília. Para misturar 2% de biodiesel ao diesel de petróleo utilizado no país, seria preciso produzir cerca de 800 milhões de litros/ ano de biocombustível. Mas, as plantas industriais disponíveis só tinham capacidade de produzir 40 mil – e somente se funcionassem ininterruptamente durante o ano todo. Foi por isso que o governo esperou quatro anos entre o lançamento do programa, no final de 2004, e o lançamento da mistura obrigatória em janeiro de 2008. “Foi o tempo necessário para que tanto produtores quanto a equipe técnica do governo se preparassem adequadamente para que, enfim, o biodiesel fosse introduzido na matriz energética até a sua compulsoriaridade, sem maiores traumas em termos de abastecimento”, afirma Rodrigues, do Ceib.Para alavancar a indústria e incrementar a produção de biodiesel, o governo criou os Leilões Públicos, promovidos pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Como os primeiros leilões tinham prazos longos – os contratos tinham entre seis meses e um ano de duração – o objetivo era permitir que os fabricantes pudessem apresentar aos bancos garantias de faturamento futuro e, dessa forma, obter melhores condições de financiamento.
De quebra, o sistema permitiu acompanhar de perto os volumes transacionados e seus respectivos fornecedores, o que facilitava o trabalho de fiscalização para garantir que a mistura mínima estivesse mesmo sendo feita. Mas, principalmente, amarrava as duas metas do programa, uma vez que ficou estabelecido que 80% do volume negociado nos leilões deveria ser oriundo de produtores detentores do Selo Combustível Social.
É inegável que o modelo deu certo. O sucesso dos leilões, aliado ao interesse do setor em investir no biocombustível, permitiu que a mistura obrigatória fosse ampliada mais rápido do que o governo imaginava. A meta original era que chegássemos no B5 apenas em 2013, mas em janeiro de 2010 já estávamos lá.
Segundo a União Brasileira do Biodiesel e do Bioquerosene (Ubrabio) – mais tradicional entidade representativa do segmento –, esse sucesso só pode ser atribuído ao governo pela metade. A outra metade cabe aos empresários do setor que “acreditaram e investiram” na novidade. “Não fosse a coragem dos empreendedores não haveria programa [de biodiesel]. Havia matéria-prima disponível, disposição governamental, mas era preciso antes de tudo que o empresariado nacionalinvestisse. Isso foi feito”, defende a Ubrabio por meio de nota encaminhada à reportagem.
Conquistas e perspectivas
Um fato é inquestionável: segundo o próprio MME, desde o seu lançamento o PNPB permitiu ao Brasil se tornar o segundo maior consumidor e o terceiro maior produtor de biodiesel no mundo. Isso quer dizer que, no que diz respeito à consolidação da indústria no Brasil, o programa foi bem-sucedido, com resultados econômicos importantes.Números de uma pesquisa encomendada pela Associação dos Produtores de Biodiesel do Brasil (Aprobio) para a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe) também são positivos para o PNPB. De acordo com a fundação, cada litro de biodiesel produzido gera 35% mais PIB que a produção da mesma litragem de diesel fóssil. Ao mesmo tempo, promove 113% mais empregos que o diesel. Além disso, permite que o Brasil importe menos diesel. “Cerca de 19% do diesel que consumimos é importado. Se não fosse o biodiesel, esse patamar chegaria a 30%”, diz o diretor-superintendente da entidade, Julio Minelli.
A Ubrabio fez as contas. Desde o lançamento do PNPB até o final deste ano, o biodiesel evitará a importação de 16 bilhões de litros de óleo diesel, prevenindo a evasão de US$ 30 bilhões em divisas.
Selo Social
Na agricultura familiar, o resultado é menos inequívoco. De 2008 a 2014, o Selo Combustível Social terá transferido perto de R$ 11,5 bilhões para as cerca de 85 mil famílias de agricultores familiares contempladas pelo PNPB. Além disso, esses agricultores contam com uma assistência técnica que lhes permite manter uma produção competitiva. Sem dúvida, é um resultado importante, embora tenha ficado – quantitativa e qualitativamente – aquém das metas originais [leia reportagem “As (muitas) faces do campo” publicada na edição passada da revista BiodieselBR].O Selo Combustível Social é o calcanhar de Aquiles do PNPB. Suas metas foram superestimadas e as dificuldades minimizadas. O acompanhamento do Selo se dá até hoje de maneira precária. Sequer os números do programa são divulgados e disponibilizados de maneira regular e transparente pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário.
O cerne do problema é que a inclusão social e a diminuição das desigualdades regionais, os verdadeiros objetivos do Selo, nunca aconteceram de fato. Praticamente todo o dinheiro tem como destino tradicionais produtores de soja da rica região Sul. A região Nordeste tem ficado com valores que beiram a insignificância. A vontade de refazer o ineficiente sistema planejado uma década atrás tem sido muito pequena. Ao contrário dos leilões de biodiesel, que evoluíram para um modelo muito mais justo para todas os elos, o modelo de funcionamento do Selo tem marcado passo em cima de premissas vencidas. O desafio para a próxima década será atingir os dois objetivos traçados para o Selo Combustível Social, a mais bela ideia do PNPB.
Meio ambiente
O meio ambiente também foi beneficiado. Desde a implementação do PNPB, o Brasil já reduziu em 4% as emissões de gases que causam o efeito estufa nos setores de energia e transporte. “Com o B7, que passa a vigorar em novembro, a redução será de 5%”, informa Leonardo Zilio, assessor econômico da Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais (Abiove).E o gás carbônico não é o único poluente que o biodiesel reduz. A Ubrabio lembra que o biocombustível também evita emissões de poluentes locais perigosos para a saúde humana como hidrocarbonetos, monóxido de carbono e material particulado.
Também há resultados a apresentar em termos de desenvolvimento regional. Hoje hámais de 40 usinas ativas e vendendo biodiesel espalhadas pelo interior do país. “É inegável o desenvolvimento regional que o biocombustível trouxe para as regiões produtoras de biodiesel, sobretudo nos estados de MT, MS, SC e PR”, informa Zilio. Além das usinas, há que se pensar que o biodiesel também colabora para puxar para cima os níveis de atividade de outras indústrias como a de esmagamento de oleaginosas.
A Ubrabio estima que a atividade do setor de processamento esteja em 40% e que o biodiesel possa ser um vetor para estimular mais esse segmento industrial. “O setor de esmagamento de oleaginosas poderia ser menos ocioso, passando a esmagar, em 2016, em torno de 60 milhões de toneladas”, estima a entidade. Isso permitiria que o perfil de exportação do complexo soja – hoje o Brasil é o maior exportador de soja em grão – evolua na escala de agregação de valor pela exportação de mais farelo e óleo.
Próximos dez anos
Apesar de todos os aspectos positivos, algumas associações lamentam a falta de avanços no PNPB. “O ideal seria não precisar esperar tanto tempo para avançar na mistura obrigatória. Já temos condições de assumir o B9 ou B10”, garante Minelli. “Certamente que o aumento para o B7 veio em boa hora, mas continuamos precisando de uma nova definição para os próximos dez anos”, cobra.Dornelles, do MME, explica por que o governo preferiu não antecipar o índice obrigatório da mistura de biodiesel. “Somos capazes de chegar ao B10, mas o governo precisa avaliar todos os aspectos que envolvem o tema: é preciso saber, antes de tomar essa decisão, se o aumento da mistura vai afetar o preço do produto na bomba, por exemplo. Mas, principalmente, se a indústria automotiva mundial está preparada para percentuais maiores que o B7”, explica.
A Aprobio não é totalmente contra o argumento do governo federal, mas faz ressalvas quanto ao excesso de zelo. “Os setores devem trabalhar de mãos dadas para que os benefícios do biodiesel possam ser ampliados com misturas de mais de 10% em 2020”, diz Minelli. “Com o aumento, deixamos de importar diesel mineral e paramos de exportar óleo de soja, mas a partir do B7 iremos exportar mais glicerina, mais farelo de soja e tendemos a processar ainda mais soja no país. O país só ganha com esse aumento”, completa.
De acordo com Rodrigo Rodrigues, o setor produtivo e a equipe técnica que trabalha com o governo anseiam oferecer uma proposta de marco regulatório que permita o crescimento de longo prazo. “Se levarmos em consideração as condições agrícolas do Brasil na produção da soja, o PNPB tem tudo para continuar crescendo. Mas o governo precisa garantir o desenvolvimento das outras regiões de modo a viabilizar o crescimento da demanda interna de biodiesel também para essas localidades”, diz.
Que as medidas não demorem a ponto de engessar o excelente desempenho alcançado pelo PNPB nestes dez anos. E que o programa continue servindo de exemplo de política pública bem-sucedida no mundo inteiro, pelas próximas décadas.