Décio Luiz Gazzoni

Biodiesel no Brasil: desafios das políticas públicas para a dinamização da produção


Décio Luiz Gazzoni - 11 jun 2012 - 11:37 - Última atualização em: 29 nov -1 - 20:53
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Este artigo sumaria, analisa e comenta o Comunicado 137 – do IPEA.


O IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) é uma fundação pública vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, que tem como missão "Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeiçoar as políticas públicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro". Além de ser um organismo respeitado, reconhecido interna corporis no Governo e fora dele, é sempre importante lembrar que o IPEA historicamente está associado à formulação e análise de políticas públicas. Pela sua vinculação com a Presidência da República, seu poder de influência nas decisões governamentais é sempre relevante.

O IPEA alerta que seus Comunicados têm por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais amplas, com uma comunicação sintética e objetiva e sem a pretensão de encerrar o debate sobre os temas que aborda, mas sim de motivá-lo. Em geral, os Comunicados são sucedidos por notas técnicas, textos para discussão, livros e demais publicações. Especificamente, o Comunicado em epígrafe objetiva contribuir para debater a produção e o uso de biodiesel no Brasil, destacando as etapas da produção e os fatores nos quais as mudanças no marco legal do setor de biodiesel podem alterar a estrutura produtiva, com vistas a torná-la mais dinâmica, no médio prazo. Os técnicos do IPEA envolvidos na elaboração deste comunicado foram Gesmar Rosa dos Santos, Murilo Pires, Luciana Acioly e André Calixtre.

Liminarmente, os autores salientam que os estímulos do Estado ao biodiesel são de grande importância, por três motivos centrais:
     a.    O apoio que deve ser despendido a uma cadeia produtiva iniciante;
     b.    A atenção para o equilíbrio da produção e da concorrência, com qualidade e regularidade; e
     c.    O incentivo à criação de postos de trabalho na agricultura.

Também pontuam que as discussões acerca de mudanças do marco legal do biodiesel iniciaram-se em 2010, tendo ocorrido alterações importantes em 2011, devendo aprofundar-se em 2012, dado o número de demandas que chegam aos poderes Executivo e Legislativo. O aspecto central que pauta as discussões é a possível elevação dos atuais 5% para 7%, 10%, até 20% de adição do biodiesel ao diesel, de forma paulatina, ao longo dos próximos anos. A Conferência Biodiesel BR de 2011 foi palco de discussões sobre o tema e a deste ano seguramente se constituirá em uma caixa de ressonância ainda mais potente na repercussão destas discussões.

Com respeito às matérias primas usadas para a produção de biodiesel, é ressaltada a alta concentração no dueto óleo de soja e sebo bovino (com pequeno tempero de óleo de algodão!). Por outro lado, a viabilidade econômica da produção de biodiesel com mamona, pinhão manso, crambe, girassol, canola, dentre outras oleaginosas, depende essencialmente de pesquisas e avanços tecnológicos. O óleo de dendê tem sido a maior aposta, para o médio prazo, inclusive por ser intensivo em mão de obra; porém, levará ainda alguns anos para atingir larga escala. A produção a partir de algas, apesar de gerar grande expectativa, ainda tem alto custo e um longo caminho a percorrer.

Neste ponto gostaria de adendar os meus comentários. Embora concordando que a soja possui baixo teor de óleo (19%) e produz 570 kg/ha de óleo (3.000 kg/ha de grãos x 19%), ela apresenta características favoráveis que a alçaram à liderança na oferta de matéria prima, e de onde será difícil deslocá-la nos próximos anos, quais sejam:
     a.    Sistema de produção altamente sofisticado e de ampla adoção, com incorporação constante de inovações;
     b.    Produção estabelecida na maior parte do território nacional, inclusive próximo às regiões de maior consumo de biodiesel;
     c.    Alta liquidez e rápido retorno: sempre existe comprador para o grão de soja ou seus derivados;
     d.    Diversidade de países produtores e de mercados compradores;
     e.    Cadeia altamente organizada, com grande capacidade de resposta à curto prazo às oportunidades de mercado;
     f.    Produto agrícola mais comercializado no mundo, com absoluta transparência na formação de preços e previsibilidade de comportamento;
     g.    Aproveitamento integral do grão, com múltiplas alternativas de agregação de valor;
     h.    Como o driver de mercado da soja é o seu farelo, cria-se a oportunidade de ampliar o portfólio de mercado do óleo por meio de novos usos (como o uso energético).

Adicionalmente, é importante ter em mente dois aspectos:
    a.     A “janela de oportunidade para biocombustíveis”, que se abriu na década passada e que deverá durar mais duas ou três décadas. Entende-se que a evolução nos transportes significará o uso cada vez mais intenso de eletricidade, exceção feita ao transporte aéreo;
    b.    A evolução tecnológica, com o uso de microrganismos geneticamente modificados, gaseificação ou pirólise, que permitirá obter biocombustíveis avançados a partir de biomassa lignocelulósica, restringindo o uso de oleaginosas.

Portanto, será necessário circunscrever a discussão sobre as matérias primas produtoras de óleo àquelas que realmente possam efetuar a transição (exemplo, dendê) ou que rompam paradigmas de volume de produção (exemplo, algas), com reais possibilidades de serem efetivamente incorporadas ao circuito comercial, em tempo hábil para aproveitar a janela de oportunidades e o estado da arte tecnológica, também permitindo o pay back dos investimentos industriais.

O papel das políticas públicas

Como é de amplo conhecimento, para viabilizar a produção do biodiesel, o governo reduziu as alíquotas de tributos (Cide, IPI, Pis/Pasep, Cofins) e ofertou crédito com menor custo financeiro aos produtores, além de subsídios que cobrem o custo mais alto do biocombustível em relação ao diesel. Os autores do Comunicado salientam os três aspectos que justificam tais incentivos, de acordo com o Plano Nacional de Agroenergia (PNA), documento que orienta as ações do governo nesta área:
     a.     Energia renovável como alternativa ao petróleo;
     b.     Contribuição à redução da emissão de gases de efeito estufa e de poluentes atmosféricos nas cidades;
     c.     Perspectiva de geração de emprego, renda e inserção produtiva no campo.

Em sua análise, os autores destacam que algumas características do biodiesel no Brasil dependem, naturalmente, da ação estatal e devem ser destacadas, tais como:
     a.    O crescimento do mercado ocorre somente como resultado de atos discricionários do governo federal, pois o biodiesel ainda não é competitivo em custos com o óleo diesel;
     b.    Há uma defasagem entre as diretrizes do biodiesel (PNA e PNPB) e os resultados alcançados (baixa inserção social, fracasso dos objetivos e metas para o Norte e Nordeste, falta de alternativa à soja, baixo impacto no desenvolvimento regional);
     c.    Há uma inversão parcial do papel do Selo Combustível Social, pois seus benefícios servem mais às indústrias do que aos agricultores familiares;
     d.    As regras de atribuição de cotas de produção por porte e por região, via leilões da ANP, têm possibilitado que empresas pequenas e médias sobrevivam no mercado;
     e.    Consolidou-se a dinâmica da larga escala de produção, com aumento do capital estrangeiro, do porte das indústrias do biodiesel e da capacidade excedente de produção;
     f.    A regulação (Executivo, Conselho Interministerial e ANP), juntamente com a redução/isenção de tributos, taxas de financiamento reduzidas e subsídios são os suportes da cadeia produtiva.

Em sua conclusão, os autores apontam que, a opção de autonomia do mercado, na fase inicial, não foi cogitada no modelo brasileiro, o que não diferencia o país do padrão internacional. Porém, para o futuro, há de se prever um horizonte em que o setor tenha maior grau de autonomia e os ganhos econômicos ocorram sem necessidade de interferências do Estado. Esta assertiva é assaz importante, e deve ser levada em consideração nas discussões sobre o avanço do marco regulatório, vez que significaria forte mudança nos rumos do programa.

Regionalização do programa

Os estímulos do mercado (interação entre regiões de maior produção de matéria prima e de maior consumo de biodiesel) consolidam a produção das matérias-primas em regiões que apresentam vantagens locacionais com a soja, isto é, no Centro-Oeste e no Sul. De acordo com a Produção Agrícola Municipal do IBGE, os estados do Rio Grande do Sul, Goiás e Mato Grosso concentram mais de 80% da produção da oleaginosa. Em consequência, e devido também à concentração do mercado consumidor, Rio Grande do Sul, Goiás, Mato Grosso e São Paulo respondem por 82,5% do volume acumulado de biodiesel produzido entre 2008 e 2011.

Assim, os autores vislumbram a necessidade de intervenção governamental para reduzir os desequilíbrios regionais, pontuando que as regiões Nordeste e Norte, que apresentam dinâmica econômica diferenciada vis-à-vis as regiões Centro-Oeste, Sudeste e Sul necessitam de atenção dos formuladores do programa do biodiesel para combater suas carências econômicas e sociais que estão secularmente enraizadas em suas zonas rurais.

Aspectos industriais

Segundo o MME, no Brasil existem 46 empresas produtoras de biodiesel ativas no segmento de comercialização, embora 58 estejam autorizadas a comercializar biodiesel. Atividades econômicas deste gênero exigem alta regularidade de produção (demanda constante e previsível), escala de produção, recursos volumosos e competência técnica. Portanto, há uma tendência natural à concentração produtiva, apesar de ser desejável um ambiente concorrencial, em que novas empresas ingressem e se mantenham em atividade, como salientam os autores.

Nesse particular, observa-se uma desconcentração entre os anos de 2008 e 2011, pois as cinco maiores empresas, que representavam 61% da produção em 2008, em 2011 representaram 47%. Entre as 20 maiores, a concentração diminuiu de 99,8% para 95%. No grupo intermediário, entre as dez maiores empresas, que respondiam por 89% da produção em 2008, reduziram sua participação para 74% em 2011.

Como parte das políticas públicas setoriais, o financiamento estatal tem sido um forte instrumento de crescimento do setor. Entre 2005 e 2009, a combinação do crédito de baixo custo disponibilizado pelo BNDES, somado aos recursos excedentes de grupos privados, foram fatores que induziram ao aumento da capacidade de produção das indústrias, mesmo sem demanda correspondente, observaram os autores do Comunicado. Para os anos de 2010 e 2011 a expectativa do BNDES foi de permanência do volume de desembolso e, consequentemente, aumentaram os custos fixos com essa ociosidade, que oscilou entre 50% e 75%.

Os autores apontam a consolidação entre empresas do setor. O principal movimento ocorreu com as grandes esmagadoras de soja (Cargil, ADM, Bunge, Louis Dreyfus), além da intensificação de aquisições, fusões e incorporações de pequenas indústrias que ainda não se consolidaram na área de biodiesel ou que preveem fortes barreiras de entrada e ou permanência no mercado.

Já os casos de insucessos entre as indústrias de biodiesel ocorrem entre aquelas empresas que não esmagam grãos, ou seja, que têm de comprar óleo vegetal para produzir o biocombustível, pois essas empresas não alcançam o mesmo nível de sinergia que aquelas cujo processo ocorre em etapa integrada. Apesar disso não ser alarmante, nem mesmo pelo fato de serem as mesmas as empresas que compõem o grupo das 10 com maior produção, desde o início do Programa Nacional de Produção e uso do Biodiesel (PNPB), os indicadores sugerem que há definição de players antes mesmo da dinamização do setor, sugerem os autores. De acordo com a ANP, a taxa de sucesso foi de 79% entre 2008 e 2011, tendo duplicado o número de empresas no mesmo período.

A conclusão dos autores é que a regulação estatal é altamente relevante para equilibrar a produção que viabilize pequenas e médias empresas, sem o que elas não teriam condições de sobrevivência frente às grandes empresas, principalmente aquelas de maior verticalização da produção. Para o consumidor, os resultados da concentração são, neste momento, neutros e, no futuro, incertos. Para os agricultores é sempre desejável que haja um número elevado de compradores, pois são maiores as possibilidades de transação.

Selo Combustível Social

Ao se adotar com referencial o PNA, nota-se que os ganhos diretos são reconhecidamente frágeis para a agricultura familiar, considerando-se a expectativa inicial de 245 mil famílias, com destaque para o Nordeste vis a vis a inserção de 109 mil famílias no Programa Biodiesel pela produção de soja, essencialmente no Centro-Sul.

Assim, a análise dos autores é terminativa, ao afirmar que o principal efeito tem sido permitir às indústrias de biodiesel a isenção de tributos e menores taxas de juros na concessão de créditos para financiamento. O Selo aumentou em R$ 0,30 a margem operacional das indústrias. Com isso, na intenção de aquisição da soja da agricultura familiar, há uma “disputa”, inclusive, de agricultores de estados diferentes daquele onde se encontra a planta industrial. Isto faz com que o Selo incentive ainda mais o cultivo da oleaginosa em pequenas propriedades, vez que a produção coberta pelo Selo atinge entre 75 e 85% do total comercializado.

Apesar do exposto, os autores salientam que, para os agricultores familiares que fornecem matéria-prima para o processamento do biodiesel, há um aumento do poder de organização, de acesso a mercados, de adesão a uma cadeia produtiva sólida (soja) com maturidade e capacidade de indução tecnológica. A integração e o ganho de conhecimento técnico, nos casos em que os agricultores estavam mais fragilizados, é também um fator positivo. Observe-se, porém, que parte deles eram produtores, inclusive de soja, independentemente do PNPB.

Igualmente, em função da política do Selo, ocorreu um aumento no número de cooperativas integradas (de 13 para 42, entre 2007 e 2009); maior volume de matéria prima entregue via cooperativas, principalmente na Região Sul (57% do total de produtores, 76% das cooperativas); ganhos para os agricultores (receita estimada de R$ 1,2 bilhão proveniente da aquisição de matéria-prima, em 2010, segundo o MDA).

Um ganho indireto para os produtores é a aproximação indústria-agricultor, principalmente em se tratando de cooperativas e indústrias de pequeno e médio porte, interessadas em manter parcerias sólidas, com desenvolvimento técnico, e viabilização de melhores preços aos agricultores.

Aspectos institucionais

Os autores efetuam um balanço das políticas de apoio, nos diferentes níveis de governo, ao desenvolvimento da cadeia do biodiesel, concluindo pela importância maior das políticas emanadas do governo federal, se comparadas às ações de estados e municípios. Estes apenas competem pela localização das indústrias, oferecendo incentivos fiscais, tributários e de outras ordens, porém não contribuem para os demais aspectos do programa.

Salientam que a dificuldade central das ações de planejamento e de regulação tem sido a de posicionar-se de modo a que haja um equilíbrio entre os fornecedores, garantido a qualidade e a regularidade nas entregas do biodiesel. O estabelecimento de cotas de vendas (cada empresa pode vender apenas um percentual da sua capacidade total), os leilões de aquisição da ANP e os releilões para a distribuição, da Petrobras, bem como a introdução do Fator de Ajuste Logístico (FAL), pelo MME/ANP, são exemplos de medidas de regulação nesse sentido.

Neste particular, salientam que o FAL tem seus méritos e, no primeiro momento, não se torna um fator inibidor da dinâmica produtiva do setor sojicultor ou das indústrias já instaladas longe de centros de consumo, conforme reclamaram alguns produtores. Entrementes, observam que a continuidade do FAL deve considerar como natural o deslocamento das empresas esmagadoras de soja para o Centro-Oeste, dado o maior desenvolvimento regional e das cadeias produtivas que possibilitam, inclusive, maior potencial de geração de renda e empregos industriais. O biodiesel seguirá essa rota e, nesse aspecto, mesmo com a soja, pode representar ganho para os estados exportadores de grãos, por agregar valor à cadeia produtiva da soja e por dinamizar serviços e indústrias paralelas.

Distribuição

A distribuição do biodiesel, quando comparada com as etapas de cultivo e produção, é aquela que apresenta menor grau de complexidade e maior concentração em volume movimentado. Existe um razoável quantitativo de agentes econômicos, que somam 124 distribuidores, a maioria operando com parcela diminuta do mercado. O grau de concentração é visível quando se contrasta a participação das duas maiores distribuidoras (Petrobras e Ipiranga), que detém 70% do mercado, as três maiores que respondem por 77%, ou as seis maiores que abarcam 85% do mercado, com as 118 pequenas distribuidoras, responsáveis por menos de 15% do mercado. A margem operacional da distribuição oscila entre R$ 0,18 e R$ 0,28 por litro, conforme o MME, em seu Boletim Mensal dos Combustíveis Renováveis.

Após analisar este segmento, os autores propõem a necessidade de mecanismos para reduzir a margem operacional nesse mercado oligopolístico, com vistas à autonomia econômica do setor como um todo, sem que signifique forçar uma distribuição desse mercado, gerando ineficiência e aumento de preços. Sua proposta é de um novo desenho que reduza deslocamentos, desvincule parte da cadeia do biodiesel à dos derivados do petróleo e oportunize escolhas diferentes para estados e municípios.

O aumento da mistura

O Comunicado sugere um novo modelo de marco legal, em que uma opção consciente para o aumento da mistura de biodiesel ao diesel é continuar com uma parte autorizativa (em que os produtores ofertam por conta própria, sem ajuda do governo) e outra obrigatória (o governo continua com isenção tributária e demais ações de incentivo). Os estímulos do poder público à cadeia de produção tem como pressuposto que a parte autorizativa ocorra à custa da dinâmica produtiva e da competição, podendo ser até facilitada pelos mesmos mecanismos atuais, com menor isenção e menores subsídios. Já o aumento da parte obrigatória (B7, B10, B15 ou B20) deve observar a evolução das práticas atuais, com o mecanismo Selo Combustível Social remodelado, PD&I direcionados por metas e, financiamento facilitado, entre outros, tendo em vista os aspectos social e ambiental de toda a cadeia produtiva.

Os autores alertam para a necessidade de um novo marco regulatório levar em consideração a análise do ciclo de vida e os ganhos ambientais e sociais ao longo da cadeia. Também é importante considerar a necessidade de o país dominar o ciclo tecnológico completo do biodiesel. Nesse caminho é correto o apoio maior a PD&I, incluindo a dinamização e o fortalecimento de redes de pesquisas, como a Rede Brasileira de Pesquisa de Biodiesel, além da grande contribuição que tem sido dada pela Embrapa, por institutos de pesquisa públicos e privados e pelas próprias empresas produtoras. O passo seguinte é promover a inovação a partir da base implantada e do conhecimento acumulado nessas e em outras redes de pesquisa.

Décio Gazzoni é Engenheiro Agrônomo, pesquisador da Embrapa Soja.
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