Políticas públicas para os biocombustíveis: abastecendo a política

Nos últimos anos, uma espécie de consenso desenvolveu-se em torno da questão energética, sinalizado de forma mais intensa em 2006, quando George W. Bush admitiu que os Estados Unidos têm um “vício” em petróleo. O combustível fóssil sofreu ataques de quase todas as fileiras do quadro político, desde as pessoas preocupadas com os efeitos dos combustíveis fósseis no ambiente até os políticos patriotas de direita, alarmados com a dependência que o país adquiriu de um recurso importado de alguns dos países mais problemáticos do planeta.

Os efeitos desse vício são especialmente claros no mundo em desenvolvimento, onde o petróleo às vezes responde por uma proporção significativa das importações. O conflito na Líbia fez o preço da gasolina disparar em Nairóbi, com taxistas remarcando tarifas diariamente para fazer frente aos aumentos de preço nas bombas. Em Kampala, há pouco tempo os motoristas foram forçados a percorrer os postos de gasolina da cidade em busca dos poucos que ainda tinham algum combustível estocado. Isso combinado à ira provocada pelo aumento dos preços dos alimentos fez suas frustrações rapidamente explodirem em revoltas. O petróleo não é apenas um problema econômico; cada vez mais, é uma questão fundamental de segurança.

Os biocombustíveis são vistos por muitos como a resposta: uma fonte renovável de energia pode ser plantada na própria região e explorada com as tecnologias existentes, sendo bombeada diretamente para os tanques dos carros. Um recente relatório do Eurobarômetro indicou aprovação pública de 83% à ideia de incentivar biocombustíveis sustentáveis na União Europeia.

Ainda assim, ninguém ainda conseguiu delimitar um conjunto de políticas que viabilize os biocombustíveis como substituto de curto prazo para a gasolina e o diesel. Existem regulamentações, incentivos e penalidades espalhados por todos os países, que geralmente servem para transferir problemas de um país altamente regulado para outro menos regulado. Ademais, um número crescente de organizações não governamentais, cientistas, políticos e até mesmo produtores de biocombustível expressaram preocupação com o crescimento rápido – e, de modo geral, realizado sem consulta pública – dos biocombustíveis, concentrando-se especialmente na necessidade de regulamentação adequada no mundo em desenvolvimento, nos impactos sobre o uso da terra e na questão da segurança alimentar.

Metas de uso

Governos por todo o mundo estão direcionando bilhões de dólares em subsídios para o setor de bioenergia, mas o volume torna-se insignificante frente aos gastos com combustíveis fósseis. A Bloomberg New Energy Finance estima que, em 2009, os governos forneceram subsídios no valor de pelo menos US$ 43 bilhões para os setores de energia renovável e biocombustíveis em conjunto, mas os números de 2008 da Agência Internacional de Energia mostram uma soma global de US$ 557 bilhões em subsídios para os combustíveis fósseis. Este desequilíbrio coloca os biocombustíveis em considerável desvantagem. O “preço mais alto dos biocombustíveis em relação aos combustíveis fósseis” é um obstáculo relevante para o desenvolvimento, diz Matti Lehmus, vice-presidente executivo da produtora Neste Oil.

O apoio governamental mais generoso para o desenvolvimento dos biocombustíveis vem dos Estados Unidos. O Conselho Internacional de Políticas para Agricultura e Alimentos (IPC, na sigla em inglês) estima que os subsídios americanos na área de biocombustíveis cheguem perto de US$ 7 bilhões ao ano, enquanto na União Europeia sejam de aproximadamente US$ 5 bilhões. Desta ajuda financeira fazem parte um subsídio direto de US$ 0,12/litro e créditos tributários de US$ 0,26/litro para as empresas que realizam a mistura. Enquanto isso, a Lei de Energia, Conservação e Alimentos dos EUA, de 2008, estimula investimentos públicos na forma de financiamentos e garantias de empréstimo através de seu Departamento de Agricultura.

Mas é difícil definir o volume exato de gastos governamentais em qualquer país, e as estimativas são geralmente manipuladas politicamente. Os números reais são ofuscados por um complexo quadro de ajudas diretas e indiretas, de modo geral inseparáveis de políticas agrícolas mais amplas. Nos Estados Unidos e na União Europeia, este quadro é complicado ainda mais pela grande variedade de políticas desenvolvidas por cada um dos estados. A falta de transparência também é um problema, embora o IPC observe que as políticas para combustíveis fósseis sofram de opacidade semelhante.

Globalmente, a política a causar o maior impacto sobre a produção de biocombustíveis é a de mistura mínima. Os governos de pelo menos 17 países forneceram um enorme estímulo para a demanda por biocombustíveis ao introduzir metas de mistura de 5% a 10% de bioetanol na gasolina ou 2% a 5% de biodiesel no óleo diesel – misturas com as quais a maioria dos carros e vans podem operar com facilidade.

A Norma de Combustíveis Renováveis da Agência de Proteção Ambiental dos EUA define metas claras, de longo prazo, para quadruplicar o uso de biocombustíveis no transporte para 36 bilhões de galões (140 bilhões de litros) até 2022, ao mesmo tempo que limita as emissões de gases de efeito estufa. A Europa definiu que os biocombustíveis devem representar 10% do combustível usado no transporte até 2020, mas o progresso das metas varia enormemente entre os estados-membros.

Atender ao aumento de demanda gerada pelo estabelecimento de metas vai exigir importações de grandes países produtores como o Brasil. Tanto os Estados Unidos como a União Europeia, no entanto, ergueram barreiras protecionistas; as altas tarifas de importação obstruem a competição e desatrelam a sustentabilidade do fator custo. Os Estados Unidos, por exemplo, impõem uma taxa de US$ 0,14 por litro sobre o bioetanol brasileiro, embora este tipo de combustível seja amplamente considerado mais sustentável do que seu equivalente americano fabricado a partir do milho. Para Lehmus, se é para os biocombustíveis tornarem-se uma realidade global, os responsáveis pelas políticas públicas na Europa precisam entender que “uma fatia significativa dos biocombustíveis e matérias-primas utilizadas virão de fora da União Europeia”.

O predomínio do milho no setor americano de biocombustíveis frustrou os defensores de soluções mais avançadas. “Nós fundamos a Advanced Biofuels USA porque muitas pessoas com as quais conversávamos definiam biocombustível como sendo etanol à base de milho, isso quando tinham alguma ideia do que se tratava”, diz Joanne Ivancic, diretora executiva do escritório de lobby situado em Frederick, Maryland. “Pouquíssimas pessoas ouviram falar que os biocombustíveis podiam ser fabricados a partir de uma grande variedade de matérias-primas e usando uma ampla gama de tecnologias.”

Embora os Estados Unidos sejam o maior produtor de etanol do mundo, as políticas públicas para biocombustíveis do país podem estar atrasando o progresso. Para começar, os Estados Unidos confiam demais em tecnologias ineficientes de primeira geração para o milho. Além disso, as políticas da Agência de Proteção Ambiental determinam que o combustível só pode conter 10% de etanol (recentemente ampliado para 15% para veículos fabricados depois de 2007) — uma “barreira de mistura” que coloca um limite na demanda futura e que permanecerá vigente até que os efeitos de misturas combustíveis maiores sobre os veículos e o ambiente estejam mais claras.

A Europa também cometeu seus equívocos políticos. Em 2009, a União Europeia tornou-se sozinha produtora de 60% do biodiesel mundial, e, no entanto, os parlamentares da União Europeia estão brigando entre si, com a impressão cada vez maior de que as metas foram aumentadas de forma apressada, sem que houvesse uma compreensão integral dos impactos mais amplos sobre o uso da terra e os preços dos alimentos. Embora ainda haja apoio político para os biocombustíveis, Lehmus expressa uma queixa comum ao dizer que "a legislação interna da União Europeia está se tornando cada vez mais fragmentada” e paralisada pela indecisão. O Reino Unido, por exemplo, exige que as companhias de energia elétrica observem metas de energia renovável (o que significa maior consumo de biomassa) e favorece os biocombustíveis ao definir alíquotas de imposto menores para os combustíveis rodoviários em relação aos combustíveis fósseis. Mas o que o governo britânico dá com uma mão, tira com a outra: os subsídios para os produtores de biocombustíveis foram eliminados em abril de 2010.

Com pressão por parte de produtores e outros grupos favoráveis à eliminação das misturas mínimas, os políticos europeus devem decidir que ação tomar na questão do uso da terra em julho de 2011. Há duas alternativas sérias sobre a mesa: impor penalidades aos biocombustíveis de acordo com o seu impacto no uso da terra ou tornar mais rígidos os parâmetros ambientais que os combustíveis precisam atender para terem direito a benefícios. Para dificultar as coisas ainda mais, as políticas e a infra-estrutura de transportes existentes na Europa são amplamente voltadas não para o etanol, como no caso Brasil, mas para o biodiesel de colza, que requer uso mais intensivo de fertilizantes. Com muitos fazendeiros altamente comprometidos no cultivo de colza, uma mudança significativa nas regras vai enfurecer a muita gente do setor agrícola, criando uma dor de cabeça para os líderes europeus.

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Os países em desenvolvimento possuem preocupações diferentes, graças à sua menor dependência de combustíveis fósseis. Índia e China, com suas enormes e crescentes populações, enfrentarão pressões mais intensas sobre o abastecimento de energia ao longo das próximas décadas. A China é o terceiro maior produtor de bioetanol do mundo, distribuindo cerca de US$ 2 bilhões em subsídios diretos para o setor de energias renováveis, juntamente com um programa de empréstimo com juros baixos para incentivar P&D e investimento de capitais pelos produtores, além de uma meta de mistura de bioetanol de 10% até 2020. Embora o setor de biocombustíveis da Índia ainda esteja bem atrasado, o país estabeleceu uma meta ambiciosa de atender a 20% de sua demanda por diesel com combustíveis de origem vegetal até 2017.

O problema-chave para ambos os países é a escala necessária para sustentar suas gigantescas populações. A China está fazendo experiências com várias matérias-primas, mas a maior parte do seu etanol é produzida a partir de plantios bastante ineficientes de milho – uma situação que pode esbarrar em sensibilidades políticas num momento em que os preços dos alimentos estão em alta. A Índia, por outro lado, está apostando seu futuro com os biocombustíveis no pinhão-manso – um arbusto perene e rico em óleo, visto por muitos como a matéria-prima perfeita para os biocombustíveis, já que pode ser plantada em áreas salinas ou de semi-árido imprestáveis para o cultivo de alimentos. A Índia planeja destinar 14 milhões de hectares para o pinhão-manso – mais de três vezes a área total destinada à agricultura no Reino Unido. O sucesso da política de pinhão-manso do país dependerá da localização dessas terras, da produtividade que será alcançada e das variedades da planta que serão usadas: ainda não está claro se o rendimento de óleo ou sua qualidade será suficiente para a produção de biocombustíveis em larga escala.

O Brasil foi abençoado com uma vastíssima área de terras agricultáveis em clima subtropical, e sua cana-de-açúcar possui uma densidade energética muitas vezes superior à do milho. O regime militar dos anos 70 fez grandes esforços para tornar o país independente em matéria de energia quando da eclosão da crise do petróleo naquele período. Como resultado, o Brasil é hoje um líder global na produção de bioetanol, atrás apenas dos Estados Unidos. Mas nem sempre as coisas transcorreram de forma tranquila. A demanda por açúcar para consumo alimentar compete com o açúcar usado na fabricação de biocombustíveis, uma tensão que forçou o governo brasileiro a tomar medidas duras: a semi-estatal Petrobras é obrigada a ajustar a produção para evitar alterações no preço do etanol. O modelo brasileiro teve grande sucesso, mas, devido à sua dependência de intervenção governamental e abundância de recursos naturais, pode não ser apropriado para outros lugares.

A Agência Internacional de Energia declarou recentemente que os biocombustíveis poderiam atender a 27% da demanda global por combustível na área de transportes até 2050, mas, para que isso aconteça, certas condições econômicas, políticas e tecnológicas precisam ser atendidas. Os produtores precisam de apoio governamental consistente, que nivele as condições de concorrência com os combustíveis fósseis, com políticas de longo prazo que obviamente criem maior grau de certeza para os investidores. Ivancic aponta que muitos dos benefícios advindos de um afastamento dos combustíveis fósseis serão contabilizados predominantemente pelo setor público: por exemplo, segurança energética, desenvolvimento econômico, flexibilidade militar e mitigação da mudança climática. Sem incentivos econômicos, argumenta ela, “a indústria privada não conseguirá retorno de investimento equivalente ao valor dos biocombustíveis”.

O elemento humano

Os biocombustíveis são, em última instância, uma forma de aproveitar a energia do sol. Infelizmente, muitas das partes mais ensolaradas do mundo estão também entre as mais pobres, não possuindo governos capazes de introduzir políticas públicas eficazes ou lidar com a corrupção endêmica. Sem regulamentação apropriada, os biocombustíveis podem servir para perpetuar abusos aos direitos humanos.

Entre os produtores, há uma divisão de opinião sobre se a melhor abordagem regulatória é global ou local. Annegrethe Jakobsen, gerente de comunicações da Novozymes, fabricante dinamarquesa de enzimas, propõe que “a melhor forma de assegurar a sustentabilidade global dos biocombustíveis é por meio de uma norma ISO”, ou seja, uma diretriz estabelecida pela Organização Internacional de Padronização, que reúne instituições públicas e privadas de normatização de mais de 150 países. De forma semelhante, o Conselho de Bioética de Nuffield, com sede no Reino Unido, defende um programa no estilo “Comércio Justo” (“Fairtrade”), com certificação para produtores sustentáveis. Há quem prefira soluções locais. “Num mundo ideal, os países desenvolveriam as leis e regulamentações nacionais que melhor se adequassem a seus objetivos econômicos, ambientais e sociais”, diz Ivancic.

A mudança no uso da terra causada pela produção de biocombustíveis é outro ponto focal do debate, devido ao aumento das emissões de gás carbônico e do seu impacto potencial sobre os preços dos alimentos. Alguns tipos de biocombustível são mais sustentáveis do que outros, mas os atuais subsídios fixos e metas de mistura obrigatória tendem a promover igualmente todos os biocombustíveis, independentemente dos benefícios (ou prejuízos) que eles gerem para o ambiente.

Lehmus defende uma legislação que seja “neutra em termos de tecnologia e matéria-prima e que enfatize a importância da sustentabilidade e da redução nas emissões. Preocupações semelhantes estão no topo da agenda dos defensores do meio ambiente: Kenneth Richter, militante dos biocombustíveis na Amigos da Terra, pede políticas “que garantam a sustentabilidade e as significativas economias de carbono dos biocombustíveis”. Atualmente, muitos combustíveis ficam aquém disso; o Conselho de Bioética de Nuffield alega que apenas um terço dos biocombustíveis usados na Grã-Bretanha atendem algum parâmetro ambiental, e que as atuais políticas da União Europeia para combustíveis de transporte são “inapropriadas e antiéticas”, uma vez que não protegem o ambiente nem previnem abusos aos direitos humanos.

O problema é que ninguém tem certeza de como mensurar os impactos dos biocombustíveis. O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente pediu mais pesquisas na área de sustentabilidade em um relatório de 2009 no qual listava várias das questões-chave envolvendo biocombustíveis. Ao lado de todas elas havia uma anotação dizendo “carece de citação”. Dentro da indústria, há frustrações em relação às pesquisas existentes: recentes estudos americanos e europeus sobre o etanol brasileiro obtiveram valores de emissão que variavam de 3,8 gramas de dióxido de carbono por megajoule de energia combustível até 17 gramas – ou mesmo 46 gramas. “É a mesma matéria-prima e o mesmo país”, observa Jakobsen. “Diferentes resultados como este são um indicativo claro de que a ciência ainda não está madura".

Os elaboradores de políticas estão plenamente cientes das lacunas de conhecimento, e Norman Baker, subsecretária de transportes do Reino Unido, admitiu recentemente que “houve mudanças na política de biocombustíveis no passado" e que as futuras decisões políticas precisam ser “robustas e estáveis” para dar às empresas confiança bastante para que invistam. Atrapalhando estas decisões, no entanto, está a “incerteza científica quanto à sustentabilidade dos biocombustíveis e seus impactos socioeconômicos mais amplos”, diz Baker. Até que isto seja resolvido, será um grande desafio criar políticas ao mesmo tempo consistentes para os investidores e flexíveis para acomodar os progressos do conhecimento.

Para os consumidores, uma complexa rede de subsídios e impostos alfandegários tornou obscura a ligação entre a sustentabilidade e o custo de um combustível. Enquanto isso, os elaboradores de políticas precisam de pesquisas melhores para fundamentar suas decisões, de modo que possam identificar que métodos e matérias-primas sustentáveis defender no longo prazo, encorajando os investidores. Para todos, melhores informações sobre as consequências do uso de biocombustíveis são fundamentais para que nos curemos de nosso vício em combustíveis fósseis.

Martin Robbins
Fonte: Nature
Tradução e adaptação BiodieselBR.com