A agricultura familiar e o programa de biodiesel no Brasil
Em sua nova coluna para o portal BiodieselBR.com, o pesquisador Décio Luiz Gazzoni avalia os resultados do Selo Combustível Social.
Décio Luiz Gazzoni ··28 min de leitura
Texto
Em sua nova coluna para o portal BiodieselBR.com, o pesquisador Décio Luiz Gazzoni avalia os resultados do Selo Combustível Social.
Há 10 anos, no início do ciclo de fortes investimentos em energia renovável, os biocombustíveis surgiram como uma panaceia: vistos como um componente importante para a solução dos problemas energéticos, com externalidades sociais, ambientais e econômicas positivas. O programa de Produção e Uso de Biodiesel no Brasil é um exemplo desta vertente, tendo sido projetado para reduzir a dependência de petróleo, diminuir as emissões de gases de efeito estufa e fortalecer a agricultura familiar.
Mais recentemente, os benefícios ambientais e sociais dos biocombustíveis têm sido questionados. No caso do biodiesel, até mesmo os benefícios econômicos são questionados, pela resiliente elevada cotação dos óleos vegetais, acima do preço do petróleo. Neste contexto, os benefícios potenciais dos programas de biocombustíveis para os pequenos agricultores familiares são frequentemente ignorados nas análises internacionais. Entretanto, um artigo recente [1] analisou de que forma os padrões de sustentabilidade e as salvaguardas regulatórias objetivam integrar os agricultores familiares nas cadeias de biocombustíveis e quais foram os seus resultados.
O presente texto, em grande parte, se baseia nesse artigo, que estudou a produção de mamona como matéria-prima para o biodiesel, no semiárido nordestino do Brasil, onde agricultores familiares participam do Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel. Julgamos importante tornar esta informação mais conhecida, porque, de alguma forma, ela nos transmite a visão da inserção social no bojo do programa de biodiesel, vista por atores estrangeiros, em especial no momento em que o Governo procura atualizar a sua política pública.
Por indução do Ministério de Desenvolvimento Agrário, a integração da agricultura familiar foi uma das pilastras da criação do Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB), cujo alicerce é o mecanismo do Selo Combustível Social (SCS). Os autores do estudo afirmam que marcos regulatórios impositivos, como o SCS, são necessários para incentivar a participação dos agricultores familiares e garantir os seus benefícios. No entanto, eles são insuficientes para o desenvolvimento rural sustentável, dada a diversificação dos meios de subsistência existentes neste segmento e o impacto limitado da produção de matéria-prima para biocombustíveis na renda familiar. O desenvolvimento rural sustentável, em regiões menos desenvolvidas como o semiárido nordestino, dependerá de estratégias mais amplas, sendo insuficientes processos isolados como a oferta de matéria-prima para a produção de biodiesel.
Contexto Na origem do incentivo ao seu uso, aceitava-se que os biocombustíveis contribuiriam para a autossuficiência energética dos países produtores, para a mitigação das mudanças climáticas e para o desenvolvimento rural. Mais recentemente, aspectos negativos têm sido levantados, conectando a expansão dos biocombustíveis com a perda de biodiversidade, o esgotamento dos recursos hídricos, a insegurança alimentar e, ao contrário de estudos anteriores, reportando aumentos nas emissões de gases de efeito estufa devido às questões relacionadas com o desmatamento direto e mudanças indiretas no uso da terra, que liberaria para a atmosfera estoques de carbono retidos na vegetação nativa. Além disso, as violações de direitos trabalhistas nas plantações de matérias-primas para biocombustíveis e a expulsão de pequenos agricultores familiares, devido à expansão em grande escala de culturas energéticas na Ásia, levantaram dúvidas sobre a sustentabilidade dos biocombustíveis.
Nesse contexto, os biocombustíveis produzidos no Brasil são, frequentemente, vistos como uma exceção positiva, o que implica aceitar ser possível produzir biocombustíveis em grande escala, desde que os modelos produtivos incorporem os objetivos ambientais e sociais. Entretanto, a maior visibilidade internacional do Brasil decorre da produção de bioetanol de cana, em que a integração dos pequenos agricultores familiares não é o seu ponto forte. Ao contrário, desde a sua formulação, o PNPB foi lastreado na inclusão social de agricultores familiares pobres de regiões mais desfavorecidas do país, particularmente do semiárido do Nordeste do Brasil.
O PNPB criou o SCS como um certificado que materializa os objetivos sociais, permitindo, em tese, o estabelecimento de contratos de longo prazo entre os agricultores familiares e os produtores de biodiesel. Estes acordos incluem, entre outros, a garantia de preços, a prestação de assistência técnica e o fornecimento de sementes de qualidade para os agricultores. No entanto, apesar dos esforços consideráveis envidados desde 2004, os autores entendem que o PNPB tem mostrado apenas progresso limitado no que diz respeito à integração das famílias de agricultores e à geração de benefícios, no semiárido nordestino. Ao longo do tempo, a matéria-prima (mamona) produzida por agricultores familiares continua cara e as alternativas eficientes para a produção de biodiesel, como a soja, se tornam cada vez mais amplamente disponíveis.
Nos países onde existem bolsões de pobreza rural, bem como em relação a entidades que advogam padrões de sustentabilidade, tais como a Mesa Redonda sobre Biocombustíveis Sustentáveis (RSB), a Parceria Global de Bioenergia ou a Comissão Cramer, permanecem ativas ações que buscam integrar preocupações com metas de desenvolvimento rural na produção de biocombustíveis. Neste contexto, as experiências brasileiras com o SCS podem prover importantes lições sobre como os agricultores se beneficiam da sua integração em cadeias de biocombustíveis e o que deve ser feito no nível institucional para garantir a sua integração e a apropriação dos benefícios pretendidos.
Sustentabilidade e integração A fim de mitigar impactos ambientais e sociais adversos em cadeias de biocombustíveis e, ao mesmo tempo, manter o acesso aos principais mercados consumidores, diversas iniciativas de sustentabilidade têm sido implementadas nos últimos anos. Os impactos ambientais são consistentemente abordados em todas as iniciativas, principalmente relacionados com o uso da água, do solo e da qualidade do ar, além da preservação da biodiversidade. A Tabela 1 apresenta uma visão geral sobre as iniciativas mais relevantes.
Duas das mais conhecidas são as iniciativas da Mesa Redonda sobre Biocombustíveis (RSB) e da Mesa Redonda sobre Óleo de Palma Sustentável (RSPO). O documento “Princípios e Critérios para a Produção Sustentável de Biocombustíveis” fornece orientações sobre as melhores práticas na produção e processamento de matéria-prima e para a produção, uso e transporte de biocombustíveis líquidos. Os princípios e critérios identificam quatro tipos de operadores sujeitos a diferentes requisitos de sustentabilidade, incluindo os produtores de matéria-prima, os processadores de matérias-primas, os produtores de biocombustíveis e os misturadores / distribuidores de biocombustíveis.
Os agricultores familiares se encaixam na primeira categoria (produtores de matérias-primas). A RSPO define os agricultores familiares como “aqueles que produzem palma de óleo, às vezes junto com a produção de outras culturas de subsistência, onde a família fornece a maioria do trabalho e a propriedade rural se constitui na principal fonte de renda, sendo a área plantada com palma de óleo geralmente inferior a 50 ha".
Os pequenos agricultores familiares são produtores de matéria-prima em uma cadeia de suprimentos. As questões postas são: como um componente frágil, como os agricultores familiares, pode ser eficazmente integrado em um processo de certificação linear (tipo aquele proposto pela RSPO); e se, efetivamente, eles podem se beneficiar da participação em cadeias de biocombustíveis.
Esta observação leva em conta que os agricultores familiares muitas vezes não são intervenientes centrais dentro dos padrões de sustentabilidade para a produção de biocombustíveis. Por exemplo, a RSB menciona os problemas para os pequenos produtores receberem certificações, dado que eles podem ter dificuldades em cumprir alguns critérios, tornando-se necessário equilibrar os requisitos da norma com os desafios práticos. No entanto, o potencial que os pequenos agricultores familiares podem desempenhar para garantir a sustentabilidade da produção de biocombustíveis é mais amplo. Pequenos produtores muitas vezes consorciam matéria-prima de biocombustíveis com culturas de subsistência e utilizam baixas quantidades de adubos químicos ou pesticidas, o que pode reduzir os impactos ambientais adversos e garantir a segurança alimentar.
Enquanto iniciativas como a RSB e a RSPO permitem alavancar oportunidades importantes para a integração do agricultor familiar em cadeias de biocombustíveis - incluindo a contribuição para o desenvolvimento social e econômico das populações locais, rurais e indígenas – propondo compromissos voluntários de tratar de forma justa e transparente os pequenos produtores, a sua visão dos agricultores familiares como potenciais parceiros nestas cadeias é limitado. No Brasil, o PNPB tem uma abordagem mais abrangente para incluir os pequenos agricultores familiares para a produção de biodiesel, utilizando instrumentos inovadores de incentivo e regulação.
PNPB Embora as experiências brasileiras com biodiesel datem da primeira metade do século 20, somente com a implantação do PNPB a integração do agricultor familiar foi inserida na estratégia da produção e uso de biocombustíveis, plasmada em seu modelo jurídico, regulatório e fiscal. Devido à grande diversidade de matérias-primas potenciais para a produção de biodiesel e às diferentes vantagens comparativas regionais, vários sistemas produtivos foram integrados no programa, incluindo famílias de pequenos agricultores de mamona (Ricinus communis), baseados no semi-árido do Nordeste ou da soja (Glycine max) em outras regiões do país.
Considerando o sucesso limitado na integração de pequenos agricultores familiares no início do programa de etanol de cana (Proálcool), assim como os temores de que o agricultor familiar não seria capaz de competir com cadeias de produtos já estabelecidos, arranjos institucionais e salvaguardas específicas foram implementados no PNPB.
Conforme referido anteriormente, a integração de agricultores familiares no PNPB é assegurada pelo Selo Combustível Social. O SCS é emitido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) aos produtores de biodiesel que cumpram os requisitos para a inclusão social dos agricultores familiares no âmbito do PNPB.
De acordo com a Lei, para obtê-lo e mantê-lo, o produtor de biodiesel deve prestar assistência técnica e treinamento aos agricultores, fornecer matéria-prima de qualidade, como sementes certificadas, bem como negociar os contratos (incluindo preços mínimos) com representantes de agricultores familiares, como a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura e a Federação dos Trabalhadores na Agricultura Familiar. Em contrapartida, deter o SCS permite aos produtores de biodiesel o acesso ao maior (80% do mercado) dos dois lotes nos leilões de biodiesel, organizados pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), que é reservado exclusivamente aos produtores que dispõem do SCS.
O Selo Combustível Social foi criado para garantir aos agricultores familiares a oportunidade de participação no mercado de biocombustíveis do País. O Selo só é concedido aos produtores de biodiesel que comprovem que estão promovendo a inclusão social e o desenvolvimento regional. Para tanto, precisam obedecer algumas regras e cumprir algumas obrigações para com o agricultor familiar, que são: a. Firmar contratos com os agricultores familiares, que sejam negociados com a participação de uma entidade representativa dos mesmos (sindicatos, federações). A agricultura familiar organizada na forma de sindicatos ou federações terá que dar anuência por meio de carta para validar o que foi acordado entre as partes; b. Repassar cópia dos contratos devidamente assinados pelas partes para o agricultor familiar contratado e para a entidade representativa (sindicato, federação, outros); c. Assegurar assistência técnica gratuita aos agricultores familiares contratados; d. Capacitar os agricultores familiares para a produção de oleaginosa, de forma compatível com a segurança alimentar da família e com os processos de geração de renda em curso, contribuindo para a melhor inserção da agricultura familiar na cadeia produtiva do biodiesel e para o alcance da sustentabilidade da propriedade. e. Repassar ao agricultor familiar assistido pelo técnico, cópia do laudo de visita devidamente assinado; f. Adquirir um percentual mínimo de matéria-prima da agricultura familiar, que varia de região para região, de acordo com a normativa vigente.
Outra regra que os produtores de biodiesel precisam obedecer é a de estimular o plantio de oleaginosas somente em áreas com zoneamento agrícola para a cultura em questão ou em áreas que tenham recomendação técnica emitida por órgão público competente. Nos casos de oleaginosas de origem extrativista, as áreas terão que possuir um plano de manejo.
A detenção do SCS permite a isenção parcial ou total de alguns impostos e o direito de pleitear taxas de juros preferenciais para investimentos, por exemplo, junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Como tal, a obtenção do SCS é uma ferramenta importante para os produtores de biodiesel e, ao mesmo tempo, podem garantir a participação do agricultor familiar no programa. Para obter o SCS, o produtor de biodiesel deve demonstrar, periodicamente, que adquiriu um percentual mínimo de oleaginosas da agricultura familiar. Essa cota foi originalmente fixada em 50% para a região Nordeste e em valores mais baixos para outras regiões geográficas (por exemplo, 10% no Centro-Oeste).
O SCS sofreu mudanças consideráveis desde 2005, ditadas pela predominância da soja como matéria-prima farta e barata para produção de biodiesel. Anteriormente à crise econômica mundial de 2008, os óleos vegetais, como mamona, algodão, girassol ou canola (matérias-primas potenciais para o biodiesel) apresentaram preços muito mais elevados nos mercados internacionais, onerando sobremaneira o programa brasileiro. As mudanças no SCS redundaram em diminuição dos percentuais mínimos para matérias-primas adquiridas de agricultores familiares no semiárido nordestino (de 50 para 30%) e maior flexibilidade para sua aquisição junto aos produtores familiares. Incentivos adicionais foram conferidos para aprimorar o uso de tecnologia e assistência técnica, que beneficiassem os agricultores familiares.
Entretanto, mesmo com as mudanças ocorridas, a situação do produtor familiar não se alterou. O mercado de biodiesel brasileiro superou as metas previstas para misturas obrigatórias de biodiesel, passando de B2 para B5 com quatro anos de antecipação. De acordo com o Ministério das Minas e Energia, em 2012 a capacidade instalada para a produção de biodiesel no Brasil atingiu 6,13 Mm3/ano, distribuídos em 55 usinas, sendo, 5,19 Mm3/ano pertencentes a detentores do SCS. Assim mesmo, esta pujança não se traduziu em efetiva integração de agricultores familiares de regiões endemicamente pobres, como o semiárido nordestino, que era o foco inicial da inserção social do PNPB.
As matérias-primas principais usadas atualmente para produção de biodiesel são soja (71%), gordura animal (19%) e algodão (5%), que são produtos derivados de grandes empresas do agronegócio ou da agricultura familiar moderna, localizada na região sul do país. Em 2009, apenas 51.047 agricultores familiares participaram do PNPB (17.711 agricultores do nordeste do Brasil), números muito inferiores às metas iniciais do programa, que previam 225.000 contratos (85.000 deles no nordeste) [2]. Em conclusão, os pequenos agricultores familiares, que plantam mamona no nordeste do Brasil, continuam à margem da produção de biodiesel no Brasil. Este tema será tratado em detalhes no próximo tópico.
O caso da mamona A Bahia é o maior estado do Nordeste (567.000 km2). Os agricultores da região convivem com déficits hidrológicos e secas recorrentes desde o início da colonização do Brasil. A agropecuária da Bahia inclui a pecuária extensiva e cultivos altamente tecnificados como café, soja, feijão e algodão convivendo com culturas de subsistência para consumo humano, incluindo a mandioca, o milho ou o caupi. Os pequenos agricultores familiares se dedicam ao cultivo de subsistência, mas dependem de algum produto agrícola para venda (como a mamona), a fim de adquirir bens de consumo. Eles ocupam solos de qualidade inferior ou terras degradadas, utilizam técnicas agrícolas rudimentares, fazem pouco ou nenhum uso de fertilizantes ou agrotóxicos, para não falar de irrigação, drenagem ou outras técnicas de regulação da oferta de água, apesar de ser este o fator de produção mais escasso na região.
A produção extensiva de gado, a agricultura itinerante, o corte e queima e uso descontrolado da lenha levou à degradação generalizada da caatinga - um dos maiores biomas do país (735.000 km2), incluindo a desertificação do solo, erosão, fragmentação e perda de biodiversidade [3]. Hoje, apenas cerca de 40% da vegetação original da caatinga ainda permanece com cobertura nativa, mas poucas áreas não possuem alguma alguma forma de exploração e apenas 7,5% da área é protegida.
A mamona, em termos globais, é considerada uma commoditie menor, com mercado pequeno e claramente definido. Seu óleo corresponde a apenas 0,15% dos óleos vegetais comercializados globalmente, com preço consideravelmente mais elevado do que os óleos concorrentes. O Brasil, maior produtor do mundo durante a década de 1970, perdeu seu lugar nas duas décadas seguintes para a Índia e China, tendo sofrido uma queda considerável tanto na produção quanto na produtividade [4].
A mamona tem sido cultivada por agricultores familiares na Bahia por décadas, dada a sua resiliência às condições climáticas adversas prevalentes na região e à relativa liquidez de sua comercialização local, no mais das vezes baseada no escambo. Esse estado responde por 80-90% da produção brasileira, particularmente nos municípios de Irecê, Jacobina e Senhor do Bonfim. Ela desempenha um papel importante como cash crop, sendo cultivada de forma intercalar com culturas de subsistência (principalmente milho e caupi). A produção tem como destino final a indústria de oleoquímica, que requer óleo de rícino para a produção de produtos cosméticos, próteses, polímeros, lubrificantes ou outros derivados.
Os produtores de mamona sofrem dependência visceral de intermediários para a comercialização, submetendo-se a preços flutuantes, com margens reduzidas e incerteza considerável sobre o mercado futuro. Além disso, devido à contínua degradação ambiental na principal região produtora, bem como em função da inexistência de boas práticas agrícolas, os rendimentos permanecem muito abaixo do seu potencial, em média 600kg/ha. Neste contexto, apesar de a industrialização da produção de mamona no Nordeste já ser discutida desde a década de 1940, poucos avanços foram registrados.
Dado o seu elevado teor de óleo (40-50%), o enorme potencial para aumento da produtividade e a base existente na agricultura familiar, a mamona foi incluída na política pública como o carro-chefe para o PNPB no nordeste, praticamente a única estratégia de inclusão social. Na lógica da proposta, em uma nova cadeia de valor, com mercado final garantido pela política pública, as históricas deficiências econômicas e agronômicas seriam superadas, gerando renda e empregos para os agricultores familiares. Sua integração no PNPB foi endossada por muitas partes interessadas, em especial pelos órgãos de governo que lidam diretamente com a agricultura familiar, como o caso do MDA. As primeiras estimativas previram que a mamona iria desempenhar um papel significativo na oferta de matéria-prima de biodiesel, de acordo com os cenários apresentados em 2005 [5], em que a mamona poderia atender até 15% da demanda para a mistura de B5.
Não obstante a posição otimista anterior, inúmeros especialistas emitiram alertas em relação às restrições da mamona, sob os aspectos agronômicos, sociológicos, mercadológicos e de tecnologia de motores. Neste último particular, a presença de uma hidroxila de meio de cadeia no principal ácido graxo da mamona (ricinoleico) provoca a polimerização do biodiesel na câmara de combustão dos motores, gerando depósitos e envernizamento dos cilindros. E a alta viscosidade do biodiesel de mamona limitaria seu uso, pela inadequação em relação às especificações de trabalho dos componentes da linha de alimentação, da bomba e dos bicos injetores de combustível das máquinas e veículos. Estes óbices poderiam tornar os usuários da mistura refratários ao PNPB.
Apenas este aspecto já depunha fortemente contra o seu uso na produção de biodiesel. Porém os demais problemas também eram importantes: considerava-se impossível uma revolução a curtíssimo prazo (menos de uma década) nos sistemas de produção existentes, devido ao baixo nível cultural dos agricultores familiares, sua incapacidade de investimento e as condições altamente adversas do ambiente.
O mercado do óleo de mamona é estreito, porém remunerador, pois a indústria de química fina possui maior capacidade de absorção de preços de matéria-prima que a indústria energética – logo seria lógico que a matéria-prima continuasse fluindo para o mercado tradicional. E a cadeia de intermediação, fundamental no ambiente nordestino, seria muito difícil de ser substituída por uma cadeia de valor em moldes modernos, em curto espaço de tempo.
Finalmente, e não menos importante, a alta toxidez da torta de mamona impede a agregação de valor (ao contrário do que ocorre com outras oleaginosas, como soja, girassol ou canola), comprimindo em demasia a margem do agricultor, em um cenário de necessidade de redução do preço do óleo, para ajuste à capacidade de pagamento da indústria de biodiesel.
A Tabela 2 mostra alguns números da relação entre agricultura familiar, PNPB e mamona no nordeste. Apesar dos esforços consideráveis do governo para transformar mamona em uma alternativa comercialmente competitiva, sua produção e produtividade não se alterou desde a implementação do PNPB. Sintomaticamente, o cultivo de mamona manteve-se fortemente concentrado na região tradicional da Bahia, que, atualmente, responde por 56% da produção nacional.
Após a entrada em vigor do PNPB, as obrigações com o SCS tiveram o efeito de elevar os preços da mamona, o que beneficia os agricultores. Porém a elevação de preços torna a oleaginosa ainda menos competitiva do que as matérias-primas dominantes na cadeia do biodiesel. Na prática, rumores do mercado indicam que a mamona tem sido comprada por produtores de biodiesel, a fim de cumprir suas obrigações contratuais de compra mínima de oleaginosas da agricultura familiar, porém o óleo de mamona não é transformado em biodiesel, mas vendido como óleo vegetal no mercado doméstico ou internacional.
A bem da verdade, o aumento de preço do óleo de mamona não se deve exclusivamente ao SCS. Deve-se considerar que, a partir de 2007, todos os óleos vegetais tiveram suas cotações elevadas no mercado internacional. O óleo de mamona não fugiu à regra. Em maio de 2013, estava cotado a US$ 1.650/t em Rotterdam, comparativamente a US$ 835/t do óleo de soja.
Embora não tenha sido o espírito da lei, não se pode contestar que a compra da mamona, pelos industriais de biodiesel, seja consistente com as regras do SCS. Porém, trata-se de um artifício que desnuda a falta de competitividade da mamona e torna os agricultores altamente dependentes e vulneráveis a qualquer mudança na política pública. Por exemplo, considerando que biodiesel de mamona só foi vendido nos leilões em baixos volumes e antes de o mandato de biodiesel se tornar obrigatório, em 2005, os formuladores da política podem entender que os dispositivos que beneficiam a mamona são inócuos e podem eliminá-los do programa.
A Tabela 2 mostra que a participação da agricultura familiar aumentou significativamente entre 2009 e 2010, de 17 para 55 mil famílias beneficiadas. Entretanto esse número não representa um ganho sistêmico, porém uma ação isolada do governo. Fontes do mercado e analistas independentes são unânimes em afirmar que o salto verificado entre os dois anos acima se deveu, exclusivamente, à ação da Petrobras Biocombustíveis, seguindo determinação governamental, para elevar o número de agricultores familiares beneficiados com o PNBP.
As razões estruturais que impedem um acesso natural dos agricultores familiares nordestinos ao programa remontam aos fatos históricos, cujos entraves não foram removidos. Por exemplo, não existe um agricultor de mamona, como existe um sojicultor, um rizicultor, um cotonicultor ou um cafeicultor. A produção de mamona ocorre em um sistema intercalar com culturas como caupi ou milho, consideradas principais, uma tradição que não mudou desde que o PNPB efetivamente entrou em operação. Os solos são naturalmente improdutivos, o déficit hidrológico é constante e as secas periódicas – como a forte seca de 2012 e 2013 – afastam investidores. O alto preço do óleo de mamona, comparativamente às alternativas, esfacelaria a competitividade das indústrias, razão pela qual preferem vender o óleo comprado dos produtores para outras finalidades – e com maior remuneração! A falta de alternativas para agregação de valor à torta representa um forte entrave à queda do preço do óleo.
Outras dificuldades conjunturais, que impedem que a produção de mamona seja competitiva dentro dos marcos mercadológicos do programa de biodiesel, abarcam os desentendimentos entre os produtores de biodiesel e os agricultores (incluindo violação de contratos), a falta de qualificação da assistência técnica, a entrega atrasada de sementes certificadas para a produção, a dificuldade de assimilação e de adoção de novas práticas agrícolas por parte dos agricultores, entre outras. É importante não olvidar os problemas nas etapas da indústria e do consumo, relacionados com a alta viscosidade do óleo de mamona e com a possibilidade de polimerização do biodiesel na câmara de combustão do motor, que apenas não se tornaram problemas muito sérios porque não existe biodiesel de mamona. Caso as metas iniciais do programa tivessem se concretizado, esses aspectos poderiam haver minado a credibilidade o PNPB.
De acordo com o MDA / Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusamnrenarbeit (ver nota de rodapé 2), os agricultores familiares nordestinos tem uma receita média anual, com mamona, de R$ 345 por hectare plantado. A esta renda devem ser adicionadas outras, como os cultivos consorciadas e outras explorações agropecuárias, empregos não-agrícolas e, especialmente, transferências governamentais como cesta básica e bolsa família. Na pesquisa do MDA, a maioria dos agricultores (54%) afirmou ter experimentado ganhos de renda modestos após o início do PNPB. Entretanto, devido ao baixo nível de renda na zona rural do nordeste do Brasil, mesmo pequenos aumentos podem ser consideráveis para as famílias.
O estudo (MDA / Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) concluiu que os agricultores, em média, plantam 1,5 ha com mamona, o que é consistente com a posse de terra no nordeste, onde 60% dos agricultores familiares possuem, em média, apenas 1,7 ha. Como tal, o maior impacto do PNPB para os agricultores familiares pode não estar nos ganhos financeiros ainda limitados, decorrentes da venda da mamona, mas em receber assistência técnica e na consolidação da cadeia produtiva da mamona, melhorando o acesso ao mercado e tornando-o mais previsível e transparente.
Antes do SCS, os agricultores de mamona eram, em sua maioria, tomadores de preços que vendiam sua produção para atravessadores locais, que, por sua vez, revendiam a outros intermediários, em um encadeamento que se encerrava na indústria de processamento. Não obstante estas relações tenham permitido benefícios como pagamento à vista, os agricultores permaneceram vulneráveis aos contratos informais não honrados [6]. Além disso, a cadeia de mercado continuou desestruturada, havendo registros de até sete intermediários envolvidos antes de a mamona chegar à indústria. Obviamente que a margem do produtor acaba diluída em uma cadeia com excesso de intermediação.
Existem diferenças no seio da agricultura familiar do Nordeste, como o número de agricultores associados a cooperativas, que vendem a produção às indústrias de biodiesel, que aumentou significativamente na Bahia. Em outros estados do Nordeste, a matéria-prima do biodiesel é comprada diretamente dos agricultores devido à desconfiança dos mesmos no sistema de cooperativas, em virtude de experiências fracassadas no passado, sobretudo imputadas à corrupção. A adesão às cooperativas proporcionaria novas oportunidades econômicas, como a produção de leite, e deveria ser incentivada como forma de consolidar a inserção social dos pequenos agricultores familiares.
Comentários finais As políticas de desenvolvimento são exaradas com o objetivo de compensar desigualdades relacionadas com a alocação ou o acesso a recursos, na tentativa de criar ou restabelecer um tipo de concorrência equitativa. Por isso, a intervenção pública nos mercados visa compensar distorções já identificadas, que podem ser de natureza regional, social ou ambiental. Quando as circunstâncias se alteram, exigindo ações intensas e de longo prazo para mudar a direção estratégica, de forma limitada e em algumas partes da economia, a iniciativa muda do mercado para o estado.
Neste sentido, o PNPB, ao provocar a expansão da produção de oleaginosas no semiárido do nordeste do Brasil, tem como objetivo promover uma parcela do setor agrícola do país, ou seja, as famílias pobres de agricultores da região, que está sob estresse considerável, de forma estrutural. Na sua proposta original, o PNPB deveria ser um contraponto para a produção de etanol de cana, vista como sendo dominado por grandes empresas do agronegócio, fortemente concentrados em torno de São Paulo e com base na monocultura extensiva [7]. Buscando o outro extremo, o PNPB procurou a descentralização da produção, a diversificação e priorização de matérias-primas acordes ao potencial da região e o uso de incentivos econômicos para convencer os produtores de biodiesel a integrar os pequenos agricultores familiares em sua cadeia de abastecimento.
O estudo de caso da Bahia mostra que, apesar desses esforços, vários problemas persistem, em especial aqueles relacionadas com a baixa participação dos agricultores familiares, a baixa produtividade da mamona e os limitados rendimentos financeiros obtidos. A deficiente assistência técnica e sua qualidade precária, as limitações de acesso a recursos e as dificuldades na assimilação do conhecimento fazem parte dos fatores subjacentes, redundando no baixo sucesso das propostas. Muitos dos problemas são de natureza estrutural e não exclusivamente ligados ao PNPB, sendo interessante contrastá-los com a evolução dos agricultores familiares na Região Sul, mais desenvolvida.
O grande triunfo do PNPB foi a construção de redes e associações de empresas, sindicatos e movimentos sociais para cooperar na promoção da melhoria da relação contratual entre agricultura familiar e empresas de biodiesel. No entanto, na medida em que a soja se tornou a matéria-prima quase exclusiva do PNPB (> 80% de biodiesel leiloado), a maioria dos benefícios se deslocou para regiões produtoras de soja, especialmente Mato Grosso e Rio Grande do Sul. Os produtores destas regiões historicamente se beneficiaram mais de programas como o PRONAF, são bem organizados e fornecem as bases sociais de sindicatos, associações, movimentos sociais e partidos que influenciam diretamente as políticas públicas.
Entre os produtores familiares de soja, a cadeia de fornecimento de biodiesel lhes conferiu oportunidades ímpares para o fornecimento de óleo de soja. Os produtores familiares que plantam soja tornaram-se muito valorizados, dada a necessidade de cumprir as obrigações do SCS, a fim de participar de todos os leilões de biodiesel (não só os 20% disponíveis para os produtores sem SCS). Esse papel importante certamente vai aumentar com o crescimento da demanda nacional de biodiesel e a perspectiva de novos aumentos futuros nas misturas de biodiesel [8].
O contraste é visível entre a região produtora de soja e aquela de mamona pois, enquanto os produtores de soja conseguem preços adicionais pelo saco de soja repassado às indústrias de biodiesel, dado o seu poder de barganha, no Nordeste a situação é de desapontamento e de desaparecimento das usinas pioneiras de biodiesel que haviam se instalado na região, exceção feita à Petrobras, que entrou e se mantem na região primordialmente para atender a política governamental de integração dos agricultores familiares, independente do seu custo de oportunidade.
O contraste entre as dificuldades de inclusão social na região nordeste do Brasil (na verdade, também em outras regiões menos desenvolvidas, como a região amazônica) e o crescimento considerável da agricultura familiar em outras regiões [9], mostra que os problemas estruturais da agricultura familiar na região semiárida têm precedência sobre uma política pública unilateral de energia, para atingir o desenvolvimento sustentável. As deficiências tecnológicas e organizacionais dos pequenos produtores agrícolas no semiárido nordestino são pontos fracos que necessitam ações profundas e continuadas. Isto é especialmente verdadeiro quando a produção e logística exigem consideráveis economias de escala, como na produção de matéria-prima para biocombustíveis, em que problemas estruturais necessitam ser equacionados para formar uma base sólida para os programas destinados a capturar oportunidades econômicas.
Os resultados alcançados com o PNPB sugerem que a ausência de instrumentos para impulsionar o mercado de forma sustentável seria prejudicial aos agricultores desfavorecidos. Neste contexto, o desenvolvimento da produção de mamona pela agricultura familiar como um nicho de mercado para abastecer a indústria de processamento tradicional da oleaginosa (sem tentar abastecer a cadeia de biodiesel) pode ser interessante, considerando os preços potencialmente mais altos de matéria-prima para a indústria de química fina. No entanto, esse mercado também exigiria garantias e salvaguardas, ou seja, seria contraproducente a aplicação de mecanismos como o SCS apenas para a produção de biocombustíveis, sem considerar os usos alternativos, tradicionais, que são baseados nas mesmas matérias-primas produzido na mesma região.
Décio Luiz Gazzoni é engenheiro agrônomo e pesquisador da Embrapa Soja. Visite o site do autor.
Notas [1] Silvia Schaffel, Selena Herrera, Martin Obermaier & Emilio Labre La Rovere. Can family farmers benefit from biofuel sustainability standards? Evidence from the Brazilian Social Fuel Certificate. Biofuels 3(6):725-736.2012.
[2] Guimarães, A. Sistema de monitoramento e avaliação dos resultados e impactos do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel, no Nordeste. Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammerarbeit/Ministry for Agrarian Development, Brasília, 2010.
[3] Essas considerações já eram feitas antes do início do PNPB por Manoel Correia de Andrade (A Terra e o Homem no Nordeste. Cortez Editora, São Paulo.) A primeira edição do livro data de 1963 e a sétima foi impressa em 2005.
[4] Santos, R. F.; Kouri, J.; Barros, M. A. L. Aspectos econômicos do agronegócio da mamona. In: Azevedo, D. M. P, Beltrão, N. E. M. (eds). O agronegócio da mamona. Embrapa Algodão, Campina Grande, p. 21-41. 2007.
[6] Harvey, M.; McMeekin, A. Political shaping of transitions to biofuels in Europe, Brazil and the USA. University of Essex, Colchester, UK, 2010.
[7] Hall, J.; Matos, S; Severino, L; Beltrão, N. Brazilian biofuels and social exclusion: established and concentrated etanol. J. Cleaner Prod. 17:577-585. 2009
[8] Flexor, G.; Kato, K. Y.; Lima, M. A.; Rocha, B. N. Políticas públicas, dinâmica institucional e conflitos de interesses: Análise do Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel. FAPERJ, Rio de Janeiro, 2011..
[9] Não apenas no setor de energia, porém, e principalmente, na fruticultura, olericultura, suinocultura, avicultura, pecuária de leite e outras áreas típicas de atuação do pequeno produtor.
