Apropriação Dos Recursos Naturais No Programa Do Biodiesel

RESUMO

Com a crise do petróleo da década de 1970 vem-se discutindo alternativas energéticas em substituição às de origem fóssil. Na mesma corrente de política pública do PROALCOOL, programa relativamente bem sucedido, foi pensada a inserção do biodiesel na matriz energética brasileira em 2004.

Este trabalho contextualiza o processo da introdução do biodiesel na matriz energética nacional sob o ponto de vista da apropriação dos recursos naturais, objetivando ampliar as discussões ambientais que envolvem a produção e consumo desse combustível. São analisados os textos legais que fazem parte do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel e os mecanismos de incentivo à produção do biodiesel.

Como base teórica adota-se das teorias da economia ambiental, ecológica e marxista sob o ponto de vista da apropriação dos recursos naturais. Observa-se que o Programa, apesar de atender aspectos socioeconômicos em sua concepção, não discute os aspectos ambientais que envolvem a produção e consumo de combustíveis no Brasil, em especial do diesel, derivado fóssil que pode ser substituído pelo biodiesel. Dessa forma, verifica-se que é necessário ampliar essa discussão para inserir em suas diretrizes mecanismos que reduzam os possíveis impactos ambientais associados ao consumo e uso de combustíveis.

INTRODUÇÃO

Desde a emergência do movimento ambientalista e, principalmente, após a crise do petróleo da década de 1970, vem-se discutindo alternativas energéticas em substituição às de origem fóssil. Nesse sentido foi criado o Programa Nacional do Álcool (PROALCOOL) com o objetivo de incentivar a produção e o consumo de álcool como combustível no Brasil.

Na mesma corrente de política pública do PROALCOOL foi pensada a inserção do biodiesel na matriz energética brasileira em 2004. Combustível com características físico-químicas semelhantes ao diesel do petróleo, que pode ser produzido a partir de óleos e gorduras vegetais ou animais, in natura ou residuais, através do processo de transesterificação.

Nesse contexto, este trabalho procura contextualizar o processo da introdução do biodiesel na matriz energética nacional sob o ponto de vista da apropriação dos recursos naturais, objetivando ampliar as discussões ambientais que envolvem a produção e consumo desse combustível.
METODOLOGIA
Observando a história na pesquisa de substituição da matriz energética fóssil, observa-se que as pesquisas a respeito deste tema já existem desde o século XIX. Datam de 1832 a primeira utilização do álcool como fonte energética e de 1893 a realização de diversos ensaios de competição e consumo entre o álcool e a gasolina. Na década de 1920, com a crise no abastecimento do petróleo, foram estudadas várias alternativas energéticas. Nesse período os países da Europa e os Estados Unidos, em particular, passaram a utilizar o álcool como combustível, fabricado de diversas matérias-primas. Também no Brasil realizaram-se experiências pioneiras nesse sentido com a utilização do álcool misturado ao éter e gasolina ou éter e querosene, datando de 1922 os primeiros testes em motores de explosão (MENEZES, 1980).

Na década de 1970 surgiu um novo fator motivador para a substituição fóssil no Brasil: o preço do barril de petróleo subiu de US$ 1,88 em 1972 para US$ 18,00 em junho de 1979, custando ao Brasil algo em torno de US$ 7 bilhões com a importação deste produto. Em função desse cenário emergiu o Programa Nacional do Álcool (PROALCOOL). Esse programa datado de 1931, instituído através do Decreto nº. 19.717 o uso compulsório de 5% de álcool misturado à gasolina. Desde então o álcool passou a ser amplamente utilizado, principalmente na região nordeste do país durante a segunda guerra mundial. Após isso, através do decreto lei nº. 25.174-A de 03/07/48, foram estabelecidos incentivos à fabricação de álcool para uso em motores de combustão, sendo essa a data considerada como o início oficial do PROALCOOL (MENEZES, 1980).

Essa iniciativa vem obtendo relativo sucesso no Brasil sob o ponto de vista de substituição energética fóssil. Atualmente, à gasolina comercializada no país têm sido adicionados álcool em proporção ao redor de 25%. Outro fator que, recentemente, também tem impulsionando o consumo do álcool automotivo é a fabricação de veículos bi-combustível desde 2004, que são dotados de tecnologia que permite ao consumidor utilizar álcool e,ou gasolina em diferentes proporções de mistura. Essa tecnologia fez com que a demanda de álcool automotivo aumentasse para veículos novos, uma vez que a indústria automobilística havia reduzido, consideravelmente nos últimos anos, a produção de veículos com esse combustível.

Da mesma forma quando do lançamento do PROALCOOL, a produção e o consumo de biodiesel no Brasil, foram determinados por meio das Medidas Provisórias nº. 214 e 227, convertidas nas respectivas Leis nº. 11.097/05 e 11.116/05. Essas medidas e seus desdobramentos estão contidos no Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB).

A principal diretriz do programa é implantar um modelo de energia sustentável, a partir da produção e uso do biodiesel obtido de diversas fontes oleaginosas, que promova a inclusão social, garantindo preços competitivos, produto de qualidade e abastecimento. De acordo com o PNPB, a partir de janeiro de 2006 torna-se obrigatório a adição de 2% de biodiesel ao óleo diesel, sendo que esse percentual deverá ser ampliado ao longo dos anos (MCT, 2005).

Para analisar a relação do PNPB com os mecanismos de apropriação dos recursos naturais contidos no programa, adotam-se como base teórica os métodos de apropriação dos recursos naturais preconizado nas teorias econômicas ambiental, ecológica e marxista.

A economia ambiental, pautada nos fundamentos da teoria neoclássica, tem como principal característica a tentativa de internalização das externalidades, reduzindo os recursos naturais à lógica do mercado, valorando-os de acordo com os princípios da escassez da oferta e da demanda. Em outro sentido, a economia ecológica questiona esses fundamentos, demonstrando os limites físicos do planeta e a sinergia energética entre diversos componentes ambientais. Essa visão é um contraponto ao método de análise clássica, que se fundamenta nos aspectos físicos da produção e consumo dos recursos naturais. Uma terceira abordagem, a economia marxista, parte do princípio de que a dialética das relações sociais determina as relações do homem com a natureza. Essa corrente refuta as relações capitalistas de produção e as coloca como causa central da degradação socioambiental, em razão das relações produtivas serem norteadas por interesses de classe (SOUZA LIMA, 2004).

Na implementação do PNPB foram instituídas leis, decretos, resoluções e instruções normativas, que compõem o marco regulatório do programa. Neste estudo são analisados os seguintes textos legais: Lei 11.097, Lei 11.116, Instrução Normativa RF 516, Decreto 5.297 e Decreto 5.298.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

Como resultado das discussões iniciadas no Grupo de Trabalho e Comissão Interministerial, o biodiesel foi inserido na matriz energética nacional através da MP nº. 214/2004, convertida na Lei nº. 11.097/05. Essa lei pode ser considerada como um marco na história do biodiesel no Brasil, uma vez que é a partir dela que o biodiesel encontra sustentáculo jurídico na legislação brasileira. A partir desse momento surge o mercado de biodiesel no Brasil.

Justifica-se teoricamente o programa de produção de biodiesel no Brasil por meio dos benefícios energéticos, econômicos, sociais e ambientais advindos da sua produção e uso, como pode ser observado no trecho da Medida Provisória que deu origem ao programa (BRASIL, 2005f):

(...) cumpre ressaltar que a medida ora proposta representa uma oportunidade para demonstrar que o Brasil atua fortemente na pesquisa e no desenvolvimento de novas tecnologias energéticas, capazes não só de contribuir para o desenvolvimento econômico e social do País, gerando empregos, oportunidades e renda, para uma parcela importante da nossa sociedade, mas também, permitir que tais descobertas e soluções sejam mais um recurso que tornará o meio ambiente mais saudável e menos poluente, melhorando a qualidade de vida da população.

No documento é enfocada, também, a geração de emprego e renda na região Nordeste do país decorrente da produção de oleaginosas para obtenção de biodiesel, especialmente a produção de mamona no semi-árido.

A lei 11.097, fixa o percentual mínimo obrigatório de 2% para a adição de biodiesel ao diesel comercializado no território nacional a partir de janeiro de 2006. Essa medida, apesar de relevante, traz alguns entraves resultantes de mecanismos de criação de mercado por meio de atos legais. Outro aspecto relevante da lei é atribuir a então Agência Nacional de Petróleo, que passou a ser denominada de Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), a competência de órgão regulador da indústria de biodiesel, além do petróleo, gás natural e seus derivados.

Com o intuito de padronizar as discussões, a Lei 11.097 define os conceitos de biodiesel e biocombustível no mercado brasileiro, adicionando ao art. 6º da Lei nº. 9.478/97 os incisos XXIV e XXV transcrito a seguir (BRASIL, 2004a):

XXIV - Biocombustível: combustível derivado de biomassa renovável para uso em motores a combustão interna ou, conforme regulamento, para outro tipo de geração de energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustível de origem fóssil.

XXV - Biodiesel: biocombustível derivado de biomassa renovável para uso em motores a combustão interna com ignição por compressão ou, conforme regulamento, para geração de outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustível de origem fóssil.

Ainda nesse instrumento, com a alteração nas Leis 9.478/97 e 10.636/02, são destinados recursos para projetos ambientais, de pesquisa e de desenvolvimento tecnológico nas áreas de biocombustíveis. Os recursos serão advindos da distribuição da arrecadação da CIDE  e de royalties de petróleo, a serem administrados pelos Ministérios do Meio Ambiente e Ministério de Ciência e Tecnologia, respectivamente.

Com a edição da MP nº 227/04, convertida na Lei nº 11.116 de 18/05/2005 (BRASIL, 2005b), foram estabelecidas regras sobre a concessão de registro especial para produtor e importador de biodiesel. Também nessa Lei foram estabelecidas as alíquotas de contribuição do PIS/PASEP  e da COFINS  incidentes na cadeia produtiva do biodiesel.
Com a criação do mercado de biodiesel, sua definição e as regras de produção claramente definidas, para atingir os objetivos sociais e de geração e melhoria na distribuição de renda no Brasil, destacados pelo governo federal desde o início do programa, coube então conceder incentivos para que essa proposta se tornasse realidade.

Tais incentivos foram definidos nos Decretos 5.297 e 5.298 de 06/12/2005 (BRASIL, 2005d; BRASIL, 2005e), que estabelecem coeficientes de redução das alíquotas de tributos incidentes na produção e comercialização do biodiesel.

Os principais benefícios concedidos na cadeia produtiva do biodiesel através da publicação desses decretos foram:
i) redução para 0% da alíquota do IPI incidente na produção de biodiesel;
ii) instituição do selo "Combustível Social", concedido ao produtor de biodiesel que adquirir matéria-prima dos agricultores familiares enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e comprovar regularidade perante o Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF);
iii) redução de 77,5% nas alíquotas de PIS/PASEP e COFINS para produtor de biodiesel que utilize palma ou mamona das regiões Norte, Nordeste e Semi-árido;
iv) redução de 89,6% nas alíquotas de PIS/PASEP e COFINS para produtor de biodiesel que esteja enquadrado no PRONAF;
v) redução de 100% nas alíquotas de PIS/PASEP e COFINS para produtor de biodiesel que atenda as condições dos itens iii e iv;
vi) redução de 67% nas alíquotas de PIS/PASEP e COFINS para produtor de biodiesel que não esteja enquadrado nas situações descritas nos itens iii, iv e v;

Dessa forma o benefício por litro de biodiesel produzido para as situações descritas nos itens iii, iv, v e vi é de R$ 0,522, R$ 0,603, R$ 0,673 e R$ 0,451, respectivamente.

Observa-se que os benefícios tributários concedidos dirigem-se, apenas, à produção de oleaginosas, prioritariamente mamona e dendê (palma), adquirida da agricultura familiar ou localizada no Norte, Nordeste e Semi-árido do Brasil. Por outro lado, os benefícios facultados a outras matérias-primas que proporcionem benefícios ambientais, a exemplo dos óleos e gorduras residuais (OGR), e outras oleaginosas produzidas nas demais regiões do país são comparativamente menores. Também não são concedidos incentivos à utilização do biodiesel em um percentual superior ao definido na lei, bem como não é estimulado o consumo desse combustível nas regiões metropolitanas, onde existe uma maior concentração de poluentes atmosféricos que podem ser reduzidos com o biodiesel, como os particulados e os hidrocarbonetos, entre outros poluentes. Observa-se também que a população nos grandes centros urbanos do Brasil enfrentam problemas agudos e crônicos de saúde pública, como por exemplo, o aumento da incidência de doenças respiratórias, principalmente em crianças e idosos (MARTINS ET AL., 2002).

Além desses pontos o PNPB não democratiza o acesso à produção do biodiesel ao instituir o limite mínimo de R$ 500 mil para o capital social integralizado de produtores desse combustível (BRASIL, 2005c), dado que existem plantas comerciais com investimento inicial inferior a esse valor. Para superar esse gargalo, os pequenos produtores poderiam organizar-se por meio de entidades associativistas ou cooperativistas. Outrossim, não são concedidos incentivos para essa forma de organização da produção.

CONCLUSÃO

A base legal e técnica que norteiam as medidas de inserção do biodiesel na matriz energética nacional indicam que o programa não priorizou na prática os aspectos ambientais, mesmo se tratando de um programa interministerial com a participação, inclusive, do Ministério do Meio Ambiente (MMA). O PNPB não discute questões centrais que envolvem o padrão de produção e de consumo de combustível no país, aspecto central em qualquer programa que pretenda atacar a raiz dos problemas socioambientais associados à produção e uso de combustíveis.

O programa não propõe medidas que propiciem uma racionalização ambiental e de gestão dos recursos naturais do uso do diesel, renovação da frota de veículos, discussão do modelo de transporte, dentre outros tópicos, restringindo-se a reproduzir o atual modelo energético, ancorado no petróleo.

Portanto, o PNPB alinha-se aos fundamentos da economia ambiental, em que a valoração ambiental é determinada pelo valor de uso e escassez dos recursos naturais.

Assim, é necessária uma maior reflexão sobre o padrão atual de produção e consumo quando se discute uma mudança de modelo energético baseado em fontes não renováveis para fontes renováveis, o que, no entanto, não é objeto deste trabalho. Salutar é estimular o debate sobre os desdobramentos do PNPB, sob o ponto de vista ambiental, dado que os aspectos sociais e econômicos estão, em parte, contemplados no programa.

A agregação de uma discussão ambiental poderá ampliar a abrangência e o padrão de sustentabilidade do PNPB, resultando em benefício tanto para a população atual, como para as gerações futuras.

Autores

Cezar Menezes Almeida1, Mônica de Moura Pires2, José Adolfo de Almeida Neto3 e Rosenira Serpa da Cruz4

1 - Economista, Mestrando em Desenvolvimento Regional e Meio Ambiente - PRODEMA/UESC, bolsista FAPESB, cezaralmeida@gmail.com;
2 - DS Economia Rural, Profª. Adjunta DCEC/UESC, mpires@uesc.br;
3 - MS Engenharia Agrícola, Prof. Assistente DCAA/UESC, jalmeida@uesc.br;
4 - DS Química, Profª. Adjunta DCET/UESC, roserpa@uesc.br;
 

REFERÊNCIAS

BRASIL. Presidência da República. Lei nº. 11.097. 2005.  Disponível em: <http://www. presidencia.gov.br>.  Acesso em: 11 jul. 2005a.

 ______. Presidência da República. Lei nº. 11.116. 2005. Disponível em: <http://www. presidencia. gov.br>. Acesso em: 11 jul. 2005b.

 ______. Secretaria da Receita Federal. Instrução Normativa nº. 516. 2005. Diário
Oficial da União. Ed. 36, Seção 1. 23 fev. 2005c.

 ______. Presidência da República. Decreto nº. 5.297. 2004. Disponível em:<http://www. presidencia.gov.br>. Acesso em: 11 jul. 2005d.


 ______. Presidência da República. Decreto nº. 5.298. 2004. Disponível em:<http://www. presidencia.gov.br>. Acesso em: 11 jul. 2005e.

______. Presidência da República – Subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil. EM nº. 44/MME. 2004. Disponível em: <http://www. presidencia.gov.br>. Acesso em: 17 nov. 2005f.

MARTINS, L., LATORRE, M. CARDOSO, M., GONÇALVES, F., SALDIVA, P. E BRAGA, A. Poluição atmosférica e atendimentos por pneumonia e gripe em São Paulo, Brasil. Rev. de Saúde Pública, São Paulo, v. 36, n. 1, set. 2002. Disponível em: <http://www.scielosp.org.br>. Acesso em: 19 nov. 2005.