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Cátia Franco, de São Paulo
Resultado de uma política pública com orientação social, o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB) foi talhado para matar dois coelhos com uma cajadada só: introduzir o biodiesel na matriz energética brasileira e, de quebra, promover a inclusão social e o desenvolvimento regional.
Para viabilizar essa segunda parte, o governo federal criou o Selo Combustível Social, um tipo de certificado concedido aos produtores de biodiesel que adquirirem percentuais mínimos de matéria-prima de agricultores familiares. Entre as vantagens oferecidas às usinas que aderem estão uma redução total ou parcial dos tributos federais devidos, condições melhores de financiamento, além da possibilidade de concorrer num lote exclusivo dos leilões de biodiesel no qual é negociado 80% do volume total adquirido pelas distribuidoras.
Mas parece que não bastou. Prova disso é que, desde 2011, há uma movimentação liderada pela Associação dos Produtores de Biodiesel do Brasil (Aprobio) para convencer o governo a separar um volume fixo de biodiesel – a proposta fala em 10% – a ser distribuído entre as usinas detentoras do selo sem que estas tenham que encarar os leilões. Intitulada de “Sistema de Garantia para Manutenção do Selo Combustível Social” (SGMSS), essa proposta seria, de acordo com a Aprobio, uma “forma de garantia de ressarcimento de parte dos custos de contratação para todas as empresas que detenham o selo, independente de capacidade”.
O fato é que o pleito ganhou terreno junto ao Executivo, para a alegria de alguns e descontentamento de outros tantos. E incita polêmica. Difícil encontrar um tom moderado entre os que se dispuseram a falar: quem é a favor, defende a proposta num tom ferrenho; quem é contra, critica-a incisivamente.
Em 23 de julho, o Ministério de Minas e Energia (MME) realizou uma reunião para conhecer a opinião dos principais agentes do setor acerca do SGMSS e apresentar a sua versão da proposta. Estiveram presentes no encontro as principais entidades represencapatativas do setor, entre elas o Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustíveis e de Lubrificantes (Sindicom), a União Brasileira do Biodiesel e Bioquerosene (Ubrabio), a Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais (Abiove), o Sindicato das Distribuidoras Regionais Brasileiras de Combustíveis (Brasilcom), além da própria Aprobio.
Segundo contou a BiodieselBRuma fonte presente à reunião e que pediu para ter sua identidade preservada, a receptividade à proposta não foi das melhores.
O fator “leilão”
Sergio Di Bonaventura, vice-presidente da Araguassu, usina de pequeno porte situada em Porto Alegre do Norte (MT) e detentora do selo, é um dos favoráveis ao SGMSS. Em sua avaliação, a criação de uma cota seria uma “compensação justa” para empresas com perfil diferenciado como a dele. “A 400 quilômetros do Baixo Araguaia não há uma empresa do mesmo porte da nossa. Temos uma desvantagem logística, dada a distância. Além disso, toda a região cresceu em torno da Araguassu. Fomentamos o desenvolvimento da localidade”, argumenta.Bonaventura classifica os leilões da Agência Nacional do Petróleo, Gás e Biocombustíveis (ANP) como verdadeiras “incógnitas”. Dados os riscos, a empresa decidiu nem participar dos últimos quatro certames. “Com a soja f lutuando no mercado internacional e as incertezas dos leilões, optamos por fazer o que é mais seguro. Em vez de apostar no biodiesel, investimos na produção de óleo de soja, para o qual temos contratos fechados de venda”, diz.
Outro que se queixa não somente dos leilões, mas do mercado de biodiesel de maneira geral, é José Wagner dos Santos, diretor da Biopar, usina de pequeno porte incrustada em Nova Marilândia (MT) que se encontra em operação desde 2008. Ele conta que no último certame disponibilizou para negociação 5.000 m³ de biodiesel. Vendeu apenas 1.800. “O mercado está supercongestionado, não consegue absorver tudo o que produzimos”, afirma.
Para o diretor da Biopar, a aprovação pelo governo de uma cota cativa destinada às usinas detentoras do selo, ainda que uma medida paliativa, garantiria a manutenção do mecanismo, conforme defendido pela Aprobio. “Neste momento, estou fazendo o pacote para as famílias de agricultores, comprando adubo, ferramentas, sem a certeza se terei como cobrir esses custos no futuro”, diz o empresário.
Apesar de considerar que o setor encontra-se numa má fase, Santos revela que a Biopar pleiteia junto à ANP autorização para triplicar sua capacidadede produção, que hoje é de 36 milhões de litros por ano. Questionado se isso não seria uma incongruência, o diretor alega que solicitou a autorização de olho num possível aumento da mistura obrigatória do biodiesel.
Eis outro aspecto relevante da questão: como o aumento da mistura obrigatória continua em banho-maria, os produtores, em especial as pequenas usinas, voltam agora as suas apostas para a proposta alavancada pela Aprobio.
Pequenas
Embora o discurso seja de que o SGMSS contempla a todos os detentores do Selo Social, independentemente do porte e localização das usinas, não é nada difícil perceber que a medida terá um impacto mais positivo no fluxo de caixa das empresas menores do setor. Ela asseguraria a manutenção dos incentivos do setor na agricultura familiar, bem como a saúde financeira das pequenas e médias usinas, que alegam não ter isonomia de tratamento para competir em condições equânimes nos leilões.Na tentativa de desvincular o SGMSS da dificuldade enfrentada por algumas usinas para emplacar nos leilões, a Aprobio diz que há outros fatores que determinam o resultado dos certames em seu formato atual. Segundo a entidade, “há usinas tanto grandes como pequenas que acabam não vendendo o volume que desejariam e, sobretudo, necessário para cobrir parte de seus custos sociais”.
Entretanto, um levantamento feito por BiodieselBR sobre a participação das usinas no último leilão mostra que os certames públicos realizados pela ANP estão cada vez mais se tornando habitat de grandes players. Dos 515,4 milhões de litros de biodiesel negociados no 31º leilão, mais de 80% eram oriundos de grandes usinas. Sob essa ótica, ter uma reserva de mercado pode ajudar.
Na contramão
A argumentação central dos críticos à proposta é de que o estabelecimento de uma cota contraria a atual lógica do setor, focada na busca de competitividade e eficiência. “Estamos no meio de um mercado de commodities. O biodiesel não é, mas o óleo de soja e o diesel, sim. E o mercado de commodities prevê uma disputa saudável”, pontua Leonardo Zilio, assessor econômico da Abiove.José Carlos de Lima Júnior, professor do Programa de Educação Continuada em Economia e Gestão de Empresas da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (Esalq/USP), explica que, ao definir cotas de compra, o governo cria reservas de merca-do que impedem a livre concorrência, já que garante um espaço ao comprador sem necessidade deste oferecer um diferencial competitivo. “Quando o lucro é assegurado, não há justificativas para pensar em investir ou mesmo evoluir em produtos e processos”, expõe. “No entanto, quando se fala em pequenos produtores ou pequenas empresas, é preciso se considerar que, nos dias de hoje, é muito difícil uma pequena empresa atuar de maneira competitiva em mercados globalizados e altamente exigentes.”
A ponderação do professor seria procedente, não fosse por uma peculiaridade: no ramo de biodiesel, não se pode falar propriamente em pequenos empresários. Embora a comparação entre a ADM e a Biocar – respectivamente a maior e a menor das usinas a venderem biodiesel no L31 – desperte imagens de Davi enfrentando Golias, a verdade é que a comparação não é das mais aptas. Nos quatro leilões com período de entrega para 2013 realizados até o fechamento desta reportagem (leilões 28 a 31), a Biocar vendeu quase 6,2 milhões de litros e teve um faturamento de R$ 14,3 milhões [veja tabela], o que é praticamente o dobro do limite de R$ 7,2 milhões usado pela Receita Federal para definir uma empresa de pequeno porte pelo regimento Simples.
É esse aspecto que Leonardo Zilio, da Abiove, ressalta. “Pequena empresa é aquela se encaixa no Simples Nacional. Uma pequena usina de biodiesel fatura 50, 70, 100 milhões de reais”, pontua. O economista considera a preocupação com a sustentação econômica das empresas válida, mas não a ponto de “justificar uma eventual criação de instrumentos que facilitem a comercialização de biodiesel pelas menores empresas ofertantes”.
Zilio aponta ainda a existência de questões em aberto, importantes para mensurar os reais desdobramentos da medida para o mercado. “Qual seria o impacto dessa providência no preço do biodiesel? A quanto ele seria vendido?”, questiona o assessor, prevendo o encarecimento do biocombustível como uma das resultantes da criação da cota.
O presidente do Sindicom, Alisio Vaz, acrescenta à lista outras perguntas. “Quem compraria e de quem? E mais: por qual preço? Como esse preço seria estipulado?”, indaga. “Trata- se de uma proposta contraproducente e de difícil operacionalização.” O descontentamento externado pelo Sindicom é esperado, pois, caso a cota seja chancelada pelo governo, as distribuidoras serão obrigadas a comprar biodiesel de usinas das quais normalmente não comprariam.
Já o vice-presidente da Aprobio, Rodrigo Prosdócimo Pansera Guerra, acha que as críticas não invalidam a proposta do SGMSS, que poderia ser aperfeiçoada no decorrer de sua implementação. “O sistema é perfeitamente adaptável a mecanismos que busquem resolver os atuais problemas enfrentados pela indústria de biodiesel”, assegura.
Fator de Utilização
Consultada sobre a proposta antes da reunião no MME, a Cargill – uma das gigantes do setor– afirma também desconhecer seu teor. E lembra que os custos do Selo Social estão 100% ligados ao tamanho da usina. “Usina pequena tem custos totais menores do que usinas grandes, uma vez que o programa de cada usina está estreitamente ligado ao volume vendido e à sua capacidade instalada. Portanto, não existe evidência forte o suficiente para defender que algumas empresas tenham benefícios exclusivos”, avalia Elcio de Angelis, gerente comercial de biodiesel da Cargill. A usina é detentora do selo.Contraproposta
Apesar de o MME não querer falar oficialmente sobre o assunto, BiodieselBR obteve acesso à proposta apresentada pelo órgão no final de julho. E não está entre suas intenções entregar de graça um naco do setor para qualquer usina. Na visão governamental, não é possível atender a três pontos: garantia de venda de 100% da capacidade das usinas; ausência de competição; e preços pré-determinados. Esses princípios acabam com a essência do projeto original, que é garantir a venda de um volume para todas as usinas com selo.Desenvolvendo esses princípios, o MME estabeleceu que nenhuma usina possa ofertar mais que 60% de sua capacidade nessa etapa especial do leilão. Para estimular a competição, o volume total ofertado pelas usinas com selo deve ser maior do que aquele que as distribuidoras precisariam comprar. Assim, em cada leilão algumas usinas ficariam sem vender parte do biodiesel ofertado ou até mesmo sem vender nada. No exemplo dado na apresentação, essa sobreoferta ficava entre 11% e 17%, donde surge a necessidade de ofertar preços mais baixos. Se as usinas quiserem vender, precisarão propor preços atrativos às distribuidoras.
Um outro detalhe criado pelo governo vai contra a pretensão da proposta de garantir renda às usinas com selo. Esse item diz que as usinas teriam de dividir o volume que pretendem vender em quatro ofertas. A primeira delas seria comercializada no modelo do SGMSS, e as demais nas etapas que já existem hoje. Essa primeira oferta teria de ter o preço mais baixo de todas. Isso impediria que os preços dessa etapa especial ficassem muito elevados.
Debate
A necessidade de se promover novos debates em torno do Sistema de Garantia para Manutenção do Selo Combustível Social é patente. Principalmente porque a proposta teria desdobramentos bem maiores, refreando o movimento de consolidação do mercado. A justificativa é que existem vantagens importantes em se manter a capilaridade da indústria do biodiesel no território nacional, entre elas a capacidade de levar os benefícios socioeconômicos do programa de biodiesel aos rincões mais afastados do país.Mas o governo deixou claro que não quer entregar de mão beijada uma fatia do mercado para usinas ineficientes. O episódio também mostrou que, quando querem, órgãos públicos podem criar situações para minar ou impedir que pedidos políticos questionáveis alcancem sua maturidade.