O modelo institucional do álcool
A indústria sucroalcooleira, até a década de 1990, era caracterizada pela elevada intervenção do Estado. Esse controle que teve início devido ao papel estratégico do açúcar na pauta de exportações, foi reforçado a partir da introdução do álcool na matriz energética. Desse modo, ao longo da existência do Instituto do Açúcar e do Álcool, a indústria sucroalcooleira era uma mera executora de políticas definidas no âmbito do Governo Federal.
Apesar do ambiente de livre mercado, é importante destacar algumas características do mercado de álcool combustível, que impõem ao Governo a necessidade de dispor de mecanismos de regulação, tal como segue:
a. Produção sazonal: da mesma forma que os demais produtos agrícolas, o álcool é produzido durante alguns meses (safra), mas seu consumo ocorre durante todo o ano. Dessa maneira, a formação de estoques se torna fundamental, demandando capital de giro a baixo custo, de forma a minimizar os riscos de flutuação de preços e de desabastecimento do mercado no final da entressafra;
b. Produto estratégico: devido ao amplo consumo e ao fato de não ter produto substituto adequado, o álcool é tido como estratégico e sua falta ou super-oferta pode gerar crises no mercado de combustíveis. Logo, o consumidor do álcool combustível fica numa situação de dependência e precisa ter confiança no pleno abastecimento, confiança abalada com a crise ocorrida no final da década de 1980;
c. Inexistência de mercado internacional: o fato de não haver ainda comércio internacional significativo de álcool combustível inviabiliza a compra e venda em grandes volumes, no exterior, em tempos de escassez e de excesso de oferta no mercado interno, respectivamente;
d. Setor de intermediação pouco desenvolvido: como até recentemente mais de 90% da produção era adquirida pelas distribuidoras de combustível, estas não se interessavam em formar estoques, deixando esse ônus exclusivamente com os produtores. Acredita-se que com a transformação do álcool em comoditie, a maior participação dos compradores externos deverá impor às distribuidoras uma mudança de estratégia, especialmente no que diz respeito ao mercado de futuros, reduzindo os riscos e os custos de carregamento dos estoques para as usinas.
A intervenção governamental deve partir de algumas premissas, consolidadas no marco regulatório do setor de combustíveis. Destaque-se a Lei nº 9.478, de 6 de Agosto de 1997, que dispõe sobre a política energética, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências; e a Emenda Constitucional nº 33, de 11 de Dezembro de 2001, que altera os artigos nº 149, 155 e 177 da Constituição Federal, definindo as bases para a criação da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE.
Esses dois atos normativos são os pilares para a implantação do ambiente de livre mercado (fim do monopólio estatal na indústria de petróleo), e definição do modelo tributário sobre combustíveis. Eles foram complementados pelas Leis nº 10.336, de 19 de Dezembro de 2001 (institui a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico - CIDE, incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e derivados, gás natural e derivados e álcool etílico combustível) e Lei nº 10.453, de 13 de Maio de 2002 (define o conjunto de instrumentos de política econômica, por meio dos quais o Governo poderá intervir na produção e comercialização do álcool combustível).
O Governo dispõe de outros dois instrumentos de intervenção no mercado de álcool combustível. O primeiro é a fixação dos níveis de mistura do álcool anidro à gasolina. A mistura pode variar entre 20 e 25%, conforme a disponibilidade do produto. O segundo, de natureza mais estrutural, diz respeito à carga tributária sobre os veículos automotores, onde são fixadas alíquotas menores do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI para os veículos movidos a álcool, exceto para aqueles de até 1000 cilindradas.
Outro aspecto institucional relevante para o setor é o Programa Nacional de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica – Proinfa. O programa tem por objetivo a diversificação da nossa matriz energética, a partir do aumento da participação das fontes renováveis de energia. É conferido enfoque na cogeração a partir de resíduos de biomassa, nas Pequenas Centrais Hidrelétricas e na Energia Eólica.
