Soberania nacional: legião estrangeira nos biocombustíveis do Brasil
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Aumento da participação de capital estrangeiro no mercado de biocombustíveis chama mais uma vez a atenção para a falta de estrutura do Estado brasileiro
Por Rosiane Correia de Freitas, de Curitiba
A última crise econômica mundial, iniciada em 2008, reanimou um debate antigo sobre o tamanho e a função do Estado. Por um lado, adeptos de teóricos como John Maynard Keynes aproveitaram o estouro da bolha imobiliária norte-americana e o colapso dos subprimes (um tipo de crédito de risco) para reafirmar a necessidade de um governo que intervenha na economia e regule o mercado. Por outro, há quem volte a discutir as ideias de Friedrich Hayek e sua defesa do Estado mínimo.
No mercado de biocombustíveis brasileiro, parece que o país chegou a uma versão própria desse debate. E o estopim para tal discussão é a chegada do capital estrangeiro no setor. Nos últimos anos, a participação das multinacionais nessa área ganhou fôlego graças, veja só, à crise de 2008. “Muitas empresas nacionais enfrentaram dificuldades financei ras, o que criou uma oportunidade muito grande para aquisições e parcerias”, explica Eduardo Leão de Souza, diretor executivo da União da Indústria de Cana-de-açúcar (Unica).
Especialista no estudo da indústria sucroalcooleira, Ramos aponta que esse mercado tem uma característica que contribui para aumentar a preocupação com a soberania brasileira. “É um setor bastante verticalizado, ou seja, a usina controla boa parte da produção da matéria-prima”, explica. Na prática, isso quer dizer que ao assumir o controle de usinas de etanol, as multinacionais também passam a controlar porções significativas do território nacional. “A falta de controle dessas aquisições passa a ser um problema de soberania”, defende.
A preocupação de Ramos encontra eco no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra). “É parte da competência do Incra acompanhar isso [a compra de terras por estrangeiros], mas o sistema, que foi idealizado na década de 1970, tem fragilidades”, explica Evandro Cardoso, coordenador geral do cadastro rural do instituto. O maior problema é a total ausência de dados sobre aquisições feitas de 1994 a 2008, depois que um parecer da Advocacia-Geral da União (AGU) derrubou a obrigatoriedade do cadastro de transações que envolvessem estrangeiros e empresas estrangeiras. A decisão foi revertida em 2008. “Há certamente um hiato”, diz Cardoso.
Mesmo hoje, com a reinstituição da obrigatoriedade dos cartórios de registro informarem ao Incra sobre qualquer operação envolvendo pessoas físicas estrangeiras e empresas de capital externo, a situação não é muito melhor. “Os cartórios são obrigados a informar a cada três meses, mas o Incra não tem poder para estipular penalidades para quem não cumpre a lei”, revela. Isso porque os cartórios estão sob a tutela dos tribunais de justiça estaduais, não do instituto.
“Algumas corregedorias já baixaram provimento [para solicitar à Justiça Estadual o cumprimento da obrigatoriedade], mas em outros estados nós desconhecemos qualquer medida desse gênero”, completa Cardoso. É justamente aí que entra a bem conhecida falta de estrutura do Estado brasileiro. Apesar da exigência legal, não há condições de colocar a fiscalização em prática.
Para ele, esse processo contempla três questões: a profissionalização das empresas, a consolidação da atividade e uma maior internacionalização do mercado de biocombustíveis – com a atuação de empresas estrangeiras na produção e o crescimento das operações de importação e exportação. É o caso, por exemplo, da parceria entre a brasileira Cosan e a norte-americana Shell para a formação da Raizen. “O que temos visto são mais parcerias entre multinacionais que já estavam no Brasil e empresas nacionais do mercado da cana-de-açúcar”, avalia Leão de Souza.
O representante da Unica também destaca que é esperado que empresas grandes do setor de petróleo passem a atuar nos mercados de biocombustíveis. “É um setor com um nível de concentração muito alto, com baixo índice de lucro e ganho de escala. Essas empresas ganham porque conseguem aproveitar a estrutura de um produto – portos, logística, tanques – para os demais, diluindo custos”, completa.
Nesse sentido, fusões, parcerias e compras no setor podem ser uma boa notícia, defende Rodrigo Augusto Rodrigues, subchefe adjunto de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil. “A verticalização da produção e da comercialização promove a eficiência e, consequentemente, um menor custo de produção que precisa ser repassado ao consumidor final. Este é um dos objetivos da regulação desses mercados”, diz.
No Ministério de Minas e Energia (MME), a opinião é de que o assunto deve ser acompanhado sem maiores preocupações. Para Marco Antônio Martins Almeida, secretário de Petróleo, Gás Natural e Combustíveis Renováveis, a desnacionalização “tem aspectos negativos e positivos.” A principal vantagem, segundo ele, é que a participação de empresas estrangeiras no mercado facilita a internacionalização do produto. “O que nós queremos é justamente que o etanol se torne uma commodity”, afirma.
Como o biodiesel e o etanol têm o mesmo status que o petróleo na legislação brasileira, já existe regulação suficiente para proteger os interesses da soberania nacional nesses mercados. É o que explica Rodrigues, da Casa Civil: “Os combustíveis renováveis, como o etanol e o biodiesel, foram equiparados aos derivados de petróleo, objetivando a garantia do abastecimento do mercado em todo o território nacional”.
“A questão”, segue Rodrigues, “é como as empresas vão se comportar ou operar ao longo do tempo e o Estado dispor de instrumentos de regulação e políticas públicas que possam assegurar os objetivos nacionais. Em se tratando de combustíveis, sejam fósseis ou renováveis, o que queremos é assegurar o abastecimento diversificado do mercado doméstico a preços compatíveis com o poder aquisitivo da população brasileira. Independentemente da origem do capital das empresas, o essencial é que esses objetivos sejam assegurados”.
Rodrigues diz que a manutenção da participação de pequenos agricultores no programa vai depender da ação do Estado. “No caso do biodiesel, há expressiva participação de agricultores familiares no fornecimento de matéria-prima, mas isso independe do tamanho da usina que adquire o produto. Portanto, por si só, grandes players do agronegócio não podem ser considerados um empecilho ou estímulo aos agricultores familiares. Isso vai depender de uma regulação e fiscalização eficazes pelo Estado e da conduta dos empresários”, defende.
Se há preocupação com a agricultura familiar, há também com as usinas de menor porte. “Há empresas nacionais grandes que atuam nesse mercado. A briga entre elas e as multinacionais é equilibrada”, destaca Ramos, da Unicamp. No mercado de biodiesel, as usinas de médio e pequeno porte parecem ser o elo fraco no meio da disputa entre as gigantes brasileiras e estrangeiras. “O risco [de problemas para essas empresas] existe, como em qualquer mercado. A tendência histórica da evolução dos mercados em um ambiente capitalista é a concentração, a oligopolização e a formação de grandes conglomerados, o que permite lucros maiores, investimentos em inovação e melhores produtos e processos produtivos”, destaca Rodrigues.
Para Marco Antônio Martins Almeida, secretário do MME, para enfrentar esse novo cenário as empresas de menor porte contam com o apoio dos marcos regulatórios do setor e com a fiscalização do Estado. Há um tratamento especial previsto na Constituição para as pequenas, e uma legislação de defesa da concorrência. “A associação de pequenos produtores em cooperativas é uma forma de enfrentar essa tendência e, de alguma forma, lograr as economias de escala geradas pelos grandes produtores”, conclui Almeida.
BiodieselBR procurou algumas das principais multinacionais que atuam no mercado de etanol e biodiesel no Brasil, como a Cargill e a Raizen, mas todas recusaram o pedido de entrevista.
REGRAS DE AQUISIÇÃO DE TERRAS POR ESTRANGEIROS
São requisitos para a compra:
1. Residência fixa no Brasil (ser pessoa natural ou possuir carteira de identidade de estrangeiro);
2. Autorização para funcionar no país (se pessoa jurídica estrangeira);
3. Imóvel rural registrado no Cartório de Registro de Imóveis e cadastrado no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR);
4. Assentimento prévio do Conselho Nacional de Defesa para os imóveis em faixa de fronteira ou em área de Segurança Nacional.
Há duas restrições para a compra:
1. Quanto à área do município:
a) A soma das áreas rurais pertencentes a pessoas estrangeiras, natural ou jurídica, não pode ultrapassar 25% da área do município onde o imóvel se situe;
b) Pessoas da mesma nacionalidade não poderão ser proprietárias, em cada município, de mais de 10% da área do município.
2. Quanto ao tamanho de área por pessoa:
a) Pessoa natural: não poderá adquirir área superior a 50 Módulos de Exploração Indefinida (MEI), em área contínua ou descontínua (art. 3º da lei nº 5.709/71);
b) Pessoa jurídica estrangeira ou pessoa jurídica brasileira a ela equiparada: não poderá adquirir área superior a 100 MEI, em área contínua ou descontínua (§ 2º do art. 23 da lei nº 8.629/91).
Por Rosiane Correia de Freitas, de Curitiba
A última crise econômica mundial, iniciada em 2008, reanimou um debate antigo sobre o tamanho e a função do Estado. Por um lado, adeptos de teóricos como John Maynard Keynes aproveitaram o estouro da bolha imobiliária norte-americana e o colapso dos subprimes (um tipo de crédito de risco) para reafirmar a necessidade de um governo que intervenha na economia e regule o mercado. Por outro, há quem volte a discutir as ideias de Friedrich Hayek e sua defesa do Estado mínimo.
No mercado de biocombustíveis brasileiro, parece que o país chegou a uma versão própria desse debate. E o estopim para tal discussão é a chegada do capital estrangeiro no setor. Nos últimos anos, a participação das multinacionais nessa área ganhou fôlego graças, veja só, à crise de 2008. “Muitas empresas nacionais enfrentaram dificuldades financei ras, o que criou uma oportunidade muito grande para aquisições e parcerias”, explica Eduardo Leão de Souza, diretor executivo da União da Indústria de Cana-de-açúcar (Unica).
Soberania nacional
Para Ramos, o aumento crescente do interesse mundial em biocombustíveis associado a um cenário onde há escassez de fontes combustíveis minerais e de terras para o cultivo de matérias-primas para alternativas renováveis (sem contar alimentos), a chegada do dinheiro estrangeiro levanta preocupações a respeito da soberania nacional. Se houver falta de produto no mercado, avalia, “os países de origem desse capital vão querer garantir seu abastecimento”.Especialista no estudo da indústria sucroalcooleira, Ramos aponta que esse mercado tem uma característica que contribui para aumentar a preocupação com a soberania brasileira. “É um setor bastante verticalizado, ou seja, a usina controla boa parte da produção da matéria-prima”, explica. Na prática, isso quer dizer que ao assumir o controle de usinas de etanol, as multinacionais também passam a controlar porções significativas do território nacional. “A falta de controle dessas aquisições passa a ser um problema de soberania”, defende.
A preocupação de Ramos encontra eco no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra). “É parte da competência do Incra acompanhar isso [a compra de terras por estrangeiros], mas o sistema, que foi idealizado na década de 1970, tem fragilidades”, explica Evandro Cardoso, coordenador geral do cadastro rural do instituto. O maior problema é a total ausência de dados sobre aquisições feitas de 1994 a 2008, depois que um parecer da Advocacia-Geral da União (AGU) derrubou a obrigatoriedade do cadastro de transações que envolvessem estrangeiros e empresas estrangeiras. A decisão foi revertida em 2008. “Há certamente um hiato”, diz Cardoso.
Mesmo hoje, com a reinstituição da obrigatoriedade dos cartórios de registro informarem ao Incra sobre qualquer operação envolvendo pessoas físicas estrangeiras e empresas de capital externo, a situação não é muito melhor. “Os cartórios são obrigados a informar a cada três meses, mas o Incra não tem poder para estipular penalidades para quem não cumpre a lei”, revela. Isso porque os cartórios estão sob a tutela dos tribunais de justiça estaduais, não do instituto.
“Algumas corregedorias já baixaram provimento [para solicitar à Justiça Estadual o cumprimento da obrigatoriedade], mas em outros estados nós desconhecemos qualquer medida desse gênero”, completa Cardoso. É justamente aí que entra a bem conhecida falta de estrutura do Estado brasileiro. Apesar da exigência legal, não há condições de colocar a fiscalização em prática.
Sem preocupação
É claro que, enquanto há quem se preocupe com o aumento do capital estrangeiro no mercado de biocombustíveis, outros encaram essa mudança de cenário como algo natural. “O setor [de biocombustíveis] tem sofrido transformações importantes, um processo de consolidação normal que tem acontecido nos mais diversos setores econômicos”, destaca Leão de Souza, da Unica.Para ele, esse processo contempla três questões: a profissionalização das empresas, a consolidação da atividade e uma maior internacionalização do mercado de biocombustíveis – com a atuação de empresas estrangeiras na produção e o crescimento das operações de importação e exportação. É o caso, por exemplo, da parceria entre a brasileira Cosan e a norte-americana Shell para a formação da Raizen. “O que temos visto são mais parcerias entre multinacionais que já estavam no Brasil e empresas nacionais do mercado da cana-de-açúcar”, avalia Leão de Souza.
O representante da Unica também destaca que é esperado que empresas grandes do setor de petróleo passem a atuar nos mercados de biocombustíveis. “É um setor com um nível de concentração muito alto, com baixo índice de lucro e ganho de escala. Essas empresas ganham porque conseguem aproveitar a estrutura de um produto – portos, logística, tanques – para os demais, diluindo custos”, completa.
Nesse sentido, fusões, parcerias e compras no setor podem ser uma boa notícia, defende Rodrigo Augusto Rodrigues, subchefe adjunto de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil. “A verticalização da produção e da comercialização promove a eficiência e, consequentemente, um menor custo de produção que precisa ser repassado ao consumidor final. Este é um dos objetivos da regulação desses mercados”, diz.
No Ministério de Minas e Energia (MME), a opinião é de que o assunto deve ser acompanhado sem maiores preocupações. Para Marco Antônio Martins Almeida, secretário de Petróleo, Gás Natural e Combustíveis Renováveis, a desnacionalização “tem aspectos negativos e positivos.” A principal vantagem, segundo ele, é que a participação de empresas estrangeiras no mercado facilita a internacionalização do produto. “O que nós queremos é justamente que o etanol se torne uma commodity”, afirma.
Como o biodiesel e o etanol têm o mesmo status que o petróleo na legislação brasileira, já existe regulação suficiente para proteger os interesses da soberania nacional nesses mercados. É o que explica Rodrigues, da Casa Civil: “Os combustíveis renováveis, como o etanol e o biodiesel, foram equiparados aos derivados de petróleo, objetivando a garantia do abastecimento do mercado em todo o território nacional”.
“A questão”, segue Rodrigues, “é como as empresas vão se comportar ou operar ao longo do tempo e o Estado dispor de instrumentos de regulação e políticas públicas que possam assegurar os objetivos nacionais. Em se tratando de combustíveis, sejam fósseis ou renováveis, o que queremos é assegurar o abastecimento diversificado do mercado doméstico a preços compatíveis com o poder aquisitivo da população brasileira. Independentemente da origem do capital das empresas, o essencial é que esses objetivos sejam assegurados”.
Agricultura familiar
Outro ponto que pesa contra a participação do capital estrangeiro na produção de biocombustíveis é a necessidade de incentivo para a agricultura familiar. No mercado de etanol a participação desse tipo de produtor é insignificante, mas no de biodiesel essa é uma das principais bandeiras. Para Ramos, da Unicamp, as empresas multinacionais tendem a controlar todo o processo, uma característica pouco compatível com o modelo que quer incluir pequenos produtores rurais.Rodrigues diz que a manutenção da participação de pequenos agricultores no programa vai depender da ação do Estado. “No caso do biodiesel, há expressiva participação de agricultores familiares no fornecimento de matéria-prima, mas isso independe do tamanho da usina que adquire o produto. Portanto, por si só, grandes players do agronegócio não podem ser considerados um empecilho ou estímulo aos agricultores familiares. Isso vai depender de uma regulação e fiscalização eficazes pelo Estado e da conduta dos empresários”, defende.
Se há preocupação com a agricultura familiar, há também com as usinas de menor porte. “Há empresas nacionais grandes que atuam nesse mercado. A briga entre elas e as multinacionais é equilibrada”, destaca Ramos, da Unicamp. No mercado de biodiesel, as usinas de médio e pequeno porte parecem ser o elo fraco no meio da disputa entre as gigantes brasileiras e estrangeiras. “O risco [de problemas para essas empresas] existe, como em qualquer mercado. A tendência histórica da evolução dos mercados em um ambiente capitalista é a concentração, a oligopolização e a formação de grandes conglomerados, o que permite lucros maiores, investimentos em inovação e melhores produtos e processos produtivos”, destaca Rodrigues.
Para Marco Antônio Martins Almeida, secretário do MME, para enfrentar esse novo cenário as empresas de menor porte contam com o apoio dos marcos regulatórios do setor e com a fiscalização do Estado. Há um tratamento especial previsto na Constituição para as pequenas, e uma legislação de defesa da concorrência. “A associação de pequenos produtores em cooperativas é uma forma de enfrentar essa tendência e, de alguma forma, lograr as economias de escala geradas pelos grandes produtores”, conclui Almeida.
BiodieselBR procurou algumas das principais multinacionais que atuam no mercado de etanol e biodiesel no Brasil, como a Cargill e a Raizen, mas todas recusaram o pedido de entrevista.
REGRAS DE AQUISIÇÃO DE TERRAS POR ESTRANGEIROS
São requisitos para a compra:
1. Residência fixa no Brasil (ser pessoa natural ou possuir carteira de identidade de estrangeiro);
2. Autorização para funcionar no país (se pessoa jurídica estrangeira);
3. Imóvel rural registrado no Cartório de Registro de Imóveis e cadastrado no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR);
4. Assentimento prévio do Conselho Nacional de Defesa para os imóveis em faixa de fronteira ou em área de Segurança Nacional.
Há duas restrições para a compra:
1. Quanto à área do município:
a) A soma das áreas rurais pertencentes a pessoas estrangeiras, natural ou jurídica, não pode ultrapassar 25% da área do município onde o imóvel se situe;
b) Pessoas da mesma nacionalidade não poderão ser proprietárias, em cada município, de mais de 10% da área do município.
2. Quanto ao tamanho de área por pessoa:
a) Pessoa natural: não poderá adquirir área superior a 50 Módulos de Exploração Indefinida (MEI), em área contínua ou descontínua (art. 3º da lei nº 5.709/71);
b) Pessoa jurídica estrangeira ou pessoa jurídica brasileira a ela equiparada: não poderá adquirir área superior a 100 MEI, em área contínua ou descontínua (§ 2º do art. 23 da lei nº 8.629/91).
