A incapacidade da ANP de fornecer dados corretos

As matérias-primas usadas na produção de biodiesel são a parte mais importante de todo o programa de biodiesel do Brasil. Sem elas, não fazemos esse biocombustível, da mesma forma que sem petróleo não se produz diesel ou gasolina. Só que do lado renovável dos combustíveis, não temos uma única fonte. No Brasil além do óleo de soja, temos o sebo, o óleo de algodão e, em menor escala, mais uma dezena de outras opções.

Saber quanto de cada uma delas está sendo usada é fundamental para acompanhar a evolução do programa do governo e do desenvolvimento do Selo Social. Com dados precisos podemos saber se a dependência em relação à soja está maior ou menor, se matérias-primas alternativas estão ganhando espaço, se alguma nova matéria-prima passou a ser usada – mesmo que experimentalmente.

E não é só para o programa de biodiesel que esses dados são importantes. As esmagadoras usam esses números para ajudar na projeção do volume de soja que terá seu óleo usado pelas usinas de biodiesel e, assim, decidir quanto do grão precisará ficar no país e quanto poderá ser exportado.

Acontece que os dados a esse respeito publicados mensalmente pela ANP nos Boletins Mensais do Biodiesel estão incorretos. E a agência não só sabe disso, como não faz nada a respeito. Mais do que isso, pelo jeito, a própria diretoria da autarquia não acredita que esses números precisem estar corretos. Em uma reunião realizada no dia 06 de novembro de 2013 julgando um pedido de acesso aos dados corretos feito por BiodieselBR, a diretoria colegiada da ANP decidiu que a agência não se daria ao trabalho de reunir o histórico mensal correto dos dados de uso de matérias-primas.

O relatório desse pedido ficou a cargo do diretor Waldyr Barroso. Ele e os demais diretores Florival de Carvalho, Helder Queiroz, José Gutman e a diretora-geral Magda Chambriard concordaram que atender essa solicitação daria trabalho adicional para a agência, e, por isso, o público não teria acesso a dados corretos. Toda essa história, desenrolada ao longo de seis meses, que culminou nesta decisão da diretoria da ANP será contada em alguns parágrafos. Antes é preciso entender o problema e as consequências deste reiterado erro.

Os dados de uso de matérias-primas de cada mês são publicados em um único espaço, no Boletim Mensal de Biodiesel da ANP que é publicado em formato PDF. O percentual de uso de cada uma das matérias-primas é calculado com base no volume de biodiesel produzido pelas usinas no momento em que o boletim é feito. Só que como muitas vezes as usinas retificam os números informados, os valores logo ficam desatualizados.

Evidente que refazer o boletim cada vez que a produção de biodiesel sofrer alteração seria desnecessário. O ideal seria que a informação estivesse disponível num arquivo em formato Excel o que permitiria corrigi-las conforme números mais completos fossem disponibilizados pelas usinas – procedimento que, aliás, não é estranho aos técnicos da agência uma vez que é assim que os números de produção de biodiesel são divulgados.

O fato da ANP ter conhecimento do problema pode ser atestado comparando os números dos Boletins Mensais com os do Anuário Estatístico. Nele, a agência disponibiliza os dados corrigidos, mas apenas de forma anualizada o que não é satisfatório para acompanhar o desempenho da indústria.

Como as correções não vêm, o que temos é um efeito em cascata na qual dados mensais imprecisos são usados para medir o desempenho do PNPB. O Ministério de Minas e Energia, por exemplo, publica um boletim sobre biocombustíveis mensalmente no qual constam as matérias-primas usadas na produção de biodiesel ano a ano, desde 2008. Sabe quantos anos estão reportados os valores corretos? Nenhum! Não é erro do MME, os dados que apresenta estão de acordo com o que a ANP publica em seus boletins.

Veja a diferença entre os valores usados pelo MME e os apresentados no anuário da agência:


Mas não é só o MME que retransmite esses dados errados. A Abiove também faz uma compilação mensalmente, e até mesmo a BiodieselBR, por falta de uma fonte melhor, publica esses dados incorretos.

Problemas
Esse problema cria um ponto cego dentro do setor de biodiesel. Uma usina interessada em experimentar uma oleaginosa ou uma gordura diferente, tem meios de o fazer sem que essa informação venha a público.

Em outubro de 2014 a produção de biodiesel foi publicada sem o volume da Olfar. Assim, o percentual de uso de matérias-primas daquele mês foi publicado sem as informações da empresa. Se a usina aproveitou essa janela para testar alguma matéria-prima diferente – de óleo de microalgas ou óleo de borra de café – nunca saberemos. Nem mesmo quando o anuário da ANP for publicado, pois ele agrupa todas as matérias-primas menores em um único item, outros materiais graxos.

Estas falhas nos números da produção de biodiesel ainda acontecem com certa frequência, mas eram regra há alguns anos atrás. Dificilmente ficávamos um mês sem ver correção nos valores de meses anteriores. Algumas vezes as correções aconteciam em três meses passados. E os volumes não eram insignificantes. Em 2008, tivemos alterações de volume de quase 60% do reportado inicialmente. Ou seja, a história da produção de biodiesel no Brasil será diferente se essas informações fossem divulgadas.

Os dados corretos ajudariam o setor a prever melhor a demanda de óleo de soja, o que não é algo banal.

Por exemplo, em 2013, os números divulgados mensalmente pela ANP, quando compilados diziam que 73,3% de todo o biodiesel produzido no país havia sido feito com soja. Para todos os efeitos esse foi o número que os agentes do mercado usaram seus respectivos planejamentos. Contudo, a verdade é que o país havia usado 76,39% de óleo de soja – uma diferença que equivale a 80 mil toneladas de óleo de soja ou, ainda, 421 mil toneladas de soja em grãos. Os cínicos poderiam até dizer que foi essa a quantidade de óleo que faltou no 39º leilão de biodiesel.

(Falta de) Confiança e credibilidade
Outro problema no formato escolhido pela ANP para publicar os dados de matéria-prima é a confiabilidade. Ou, a falta dela. A agência em seu boletim, apresenta o percentual de uso de matérias-primas de cada região e um resumo nacional. É bastante comum que os dados de matérias-primas regionais tenham uma variedade maior de oleaginosas que no resumo nacional. Essa diferença é explicável porque no nacional eles agrupam as oleaginosas de menor percentual. Mas e quando ocorre o contrário?

Em dezembro de 2012, a ANP reportou que o Brasil usou 0,02% de óleo de canola na produção de biodiesel. Só que o óleo de canola não aparece em nenhuma das regiões reportadas. É um claro erro na confecção do boletim e como a ANP não publica essa informação em nenhum outro lugar, o setor é obrigado a usar dados sabidamente errados.

Além disso, há uma imprecisão nas informações. Como são muitos óleos e gorduras e números muito grandes, os percentuais regionais de cada matéria-prima quando multiplicados pela produção e agrupados nacionalmente não são iguais aos valores nacionais que a ANP publica. As diferenças não são muito grandes, cerca de 0,5% e provavelmente são explicadas por arredondamentos. Novamente um problema que seria facilmente solucionado se estes dados fossem regularmente apresentados em uma planilha eletrônica. Mais precisão e simplicidade que beneficiaria todos os envolvidos.

E como convencer a agência a publicar os dados de forma precisa? Não sabemos. A próxima parte desse texto conta o que já fizemos para tentar obter esses dados e alerta a agência da importância da informação correta. Foram mais de seis meses de discussão onde conseguimos inclusive apoio oficial do MME para que os dados certos fossem divulgados e, mesmo assim, tudo permanece igual. Infelizmente.

O processo
Tendo conhecimento desses problemas, BiodieselBR contatou em 2013 os responsáveis pelo boletim da ANP. Naquele momento tínhamos esperança de que seria simples resolver a situação. Contudo, fomos otimistas demais. A única mudança feita pela agência foi passar a incluir o volume de biodiesel produzido que ela usou para calcular os percentuais informados. Certamente, um avanço para alcançar dados mais próximos do correto, mas insuficiente para solucionar o problema em si.

Apesar da insistência, não conseguimos convencê-los da importância de fornecer dados precisos.

Resolvemos então tentar usar a Lei de Acesso a Informação (Lei 12.527/2011). Essa lei garante que qualquer pessoa tenha acesso a informações de qualquer ente público dos três poderes na esfera municipal, estadual e federal. É uma lei muito boa promulgada pela Presidente Dilma Rousseff e que destaca em seu site os seguintes princípios:

• Acesso é a regra, o sigilo, a exceção (divulgação máxima);
• Requerente não precisa dizer por que e para que deseja a informação (não exigência de motivação);
• Hipóteses de sigilo são limitadas e legalmente estabelecidas (limitação de exceções);
• Fornecimento gratuito de informação, salvo custo de reprodução (gratuidade da informação);
• Divulgação proativa de informações de interesse coletivo e geral (transparência ativa);
• Criação de procedimentos e prazos que facilitam o acesso à informação (transparência passiva).

Como podem ver, é algo lindo na teoria e serve perfeitamente para solicitar a ANP os dados de matérias-primas usadas na produção de biodiesel de maneira sistemática, em um formato mais amigável, atualizado e preciso.

Fizemos então um pedido direcionado à ANP. A solicitação era simples. Pedimos os dados de "uso de matérias-primas pelas usinas de biodiesel brasileiras (nos níveis nacional, regional e estadual) desde que o histórico começou a ser compilado em 2005, mensalmente."

A partir daqui a situação começa a ficar kafkiana. A ANP responde em três tópicos. No primeiro diz que não pode fornecer os dados por estado porque existem estados com apenas uma usina e eles revelariam a estratégia comercial dessas usinas e representaria vantagem competitiva aos demais. Faria até sentido se a agência não fornecesse os dados de consumo de metanol e produção de glicerina por estado. Esses dados são igualmente sensíveis para as usinas já que mostram o quão eficiente é o processo de produção de cada uma delas. Além disso, na região Norte, por muitos meses só a Amazonbio produziu biodiesel, mas isso não impediu a agência de divulgar os dados que traziam as matérias-primas usadas exclusivamente pela empresa.

Importante notar que, apesar de inconsistente com as demais ações da ANP, este foi o ponto mais sensato apresentado pela agência em sua resposta. O que, ainda assim, não impediria a agência de publicar os dados agregados por região – coisa que ela já faz nos Boletins Mensais.

No segundo tópico ela diz que os dados consolidados já estão no boletim de biodiesel. Mas será que eles não entenderam que é pela imprecisão e desatualização dos dados desse boletim que fizemos o pedido? Será que eles se fizeram de desentendidos? De qualquer forma, ficamos nós desentendidos.

O terceiro tópico apontado na resposta é o mais vexatório. A agência diz: "Acrescentamos ainda que os dados divulgados propiciam o acompanhamento do mercado e que os pequenos desvios observados não justificam o reprocessamento de todos os boletins para atendimento ao solicitante."

A minha tradução para isso foi "os dados que vamos disponibilizar são esses, existem erros mas são pequenos e não queremos ter o trabalho de refazer o boletim com dados corretos." O pior aqui foi que o pedido não era para refazer o boletim, mas disponibilizar os dados corretos. A ideia era que mantivessem atualizado um arquivo Excel nos mesmos moldes que a Agência já faz com os dados de produção de biodiesel. Mas parece que o que falamos acabou sendo diferente do que foi ouvido.

Os recursos
Depois dessa primeira negativa, tínhamos a opção de recorrer. E no recurso resolvemos ser mais claros. Além de mostrar vários pontos legais que obrigam a agência a fornecer os dados, enumeramos os pedidos para deixa bem claro o que queríamos:

1. Dados sobre o uso mensal de matérias-primas na produção de biodiesel por estado, desde 2005 até hoje;
2. Dados sobre o uso mensal de matérias-primas na produção de biodiesel por região, desde 2005 até hoje;
3. Dados sobre o uso mensal de matérias-primas na produção de biodiesel nacional, desde 2005 até hoje;

A resposta? Pedido indeferido. Os motivos: os dados estaduais pelo mesmo motivo da resposta inicial; os dados regionais e nacional já são disponibilizados mês a mês desde outubro de 2008; e os dados de março de 2005 até setembro de 2008, a agência optou por informá-los de maneira anual em seu anuário estatístico.

Ou seja, ela decidiu assim e todo mundo tem que aceitar, mesmo que a lei diga o contrário.

Recorremos uma terceira vez. Desta vez quem julgaria seria a diretoria colegiada da ANP. Apesar de estarmos mais confiantes que os diretores da agência perceberiam o problema, resolvemos abrir uma nova frente de batalha. Abrimos o mesmo pedido no Ministério de Minas Energia.

A ANP é um órgão vinculado ao MME, e este, em última instância responde pelo que a agência faz. Além disso, o MME publica os dados de matérias-primas no seu boletim mensalmente. Dados errados fornecidos pela ANP.

No recurso para a diretoria da ANP apontamos todos os problemas e incoerências encontradas nas respostas da agência até o momento. A relatoria ficou a cargo do diretor Waldyr Barroso. Ele e os demais diretores Florival de Carvalho, Helder Queiroz, José Gutman e Waldyr Martins Barroso e a diretora-geral Magda Chambriard votaram pela rejeição do pedido com a seguinte justificativa:

"(...) por se tratarem de dados empresariais cuja divulgação pode representar vantagem competitiva a outros agentes econômicos e só pode ser realizada em níveis maiores de agregação; e com fundamento no art. 13, inciso III, do Decreto 7.724/2012, no que se refere aos demais dados, por motivo de o Sistema de Informação de Movimentação de Produtos da ANP não permitir a extração dos dados consolidados da forma solicitada pelo requerente (RD nº 1204/2013)".

Frustrante saber que a diretoria da ANP não percebe a importância de fornecer dados corretos para todo um setor da economia. Espero que os dados da matéria-prima para a produção de diesel não tenham a mesma imprecisão.

Mas essa saga ainda não tinha chegado ao ponto final. Recorremos a Controladoria Geral da União. A resposta da CGU demorou e, nesse meio tempo, tivemos a resposta do MME.

E qual seria a resposta do MME? Negaram provimento ao pedido da BiodieselBR. O motivo alegado é que devíamos pedir para a ANP essas informações, que era quem detinha esses dados.

O que eles não sabiam ainda é que já vínhamos lutando com a ANP há um bom tempo. Então recorremos da decisão do MME e explicamos que a agência vinha se recusando a fornecer os dados e que ela é um órgão vinculado ao MME e por isso em última instância o ministério tem responsabilidade sobre o que a agência faz. Colocamos um duro parágrafo no recurso que resume a polêmica:

"Aceitar a resposta da ANP no processo SIC nº 48700002531201307 é aceitar a incompetência da agência, que informa não ser possível fornecer os dados na forma solicitada. Sendo que a forma solicitada é apenas os dados corretos, sem qualquer outra exigência. Por não acreditarmos em tamanha incompetência, abrimos este novo processo e recorremos."

Findo o prazo para o MME responder nossa solicitação temos finalmente a garantia de que não estamos fazendo um pedido arrazoado. O MME deferiu nosso pedido! Como eles não tinham a posse dos dados, entrariam em contato com a ANP para solicitar as informações. Ficamos mais tranquilos já que agora tínhamos ganhado um aliado de peso na busca pelos dados corretos de uso de matéria-prima pelas usinas de biodiesel.

O veredito final
Depois de alguns meses o CGU nos respondeu. A demora na resposta se deve ao fato de eles terem ouvido várias vezes a ANP antes de nos responderem. A CGU montou um processo a parte, o qual não tivemos acesso e tirou dúvidas por telefone com a agência. Com a BiodieselBR nenhuma ligação ou dúvida foi tirada.

Com essa falta de isonomia no processo, a resposta da CGU foi de indeferimento do pedido. As razões do indeferimento podem também ser dividias em 3 partes. Os dados mensais, anteriores a outubro de 2008, a CGU acreditou que a ANP não tem mesmo como fornecer, mesmo com a ANP admitindo ter os dados. Veja o que a ANP disse à CGU:
"Considerando que a ANP possui os dados solicitados e que o único dado que efetivamente não pode ser fornecido por motivos de defesa da concorrência, é o dado no nível de desagregação estadual..."

Aqui cabe um pequeno parênteses. Sabe quanto tempo a ANP leva para fazer o boletim de biodiesel? Uma semana. Segundo a informação fornecida pela CGU, a confecção do boletim "absorve cerca de 01 semana de trabalho de um servidor". Se esse servidor trabalhar oito horas por dia, são cerca de 40 horas de trabalho. E isso que o sistema da ANP é informatizado. Imaginem o tempo que demorariam se estivéssemos no tempo das máquinas de escrever, papel carbono, telex e fita cassete. Fecha parênteses.

A segunda parte é sobre os dados estaduais. A CGU considerou que essa informação não traria benefício para a política pública. E parte da culpa é da BiodieselBR, que "não foi capaz o recorrente de caracterizar "no bem maior que o acesso a essas informações traz", e tampouco demonstrar a equivalência de tais benefícios alcançados pela publicidade de dados regionais com os benefícios alcançados pela publicidade de dados estaduais para as finalidades da política pública nos quais estão insertos." E isso que a lei de acesso a informação garante a qualquer pessoa fazer solicitação sem apresentar nenhum motivo.

Confesso que esse era o ponto que menos tínhamos esperança de conseguir. Como A ANP estava achando muito trabalhoso ter que buscar os dados regionais corretos, fazer o mesmo para cada estado seria um trabalho que eles considerariam hercúleo.

A terceira parte é a que mais doeu. Vejam só:

"Por fim, cabe salientar que a informação desagregada em nível nacional, se bem não divulgada, é acessível ao recorrente por meio do somatório dos dados regionais já disponíveis nos relatórios mensais. Nesta parcela do pedido deve-se entender, portanto, que o objeto já esteja acessível ao recorrente..."

Se eles tivessem dado a BiodieselBR o mesmo tratamento que deram a ANP e ligado para pedir esclarecimentos, não teriam falado que os dados regionais já estão disponíveis. O que estão disponíveis são dados errados por região e nacionais, e nosso pedido foi por dados corretos. Mas parece que é difícil entender isso.

A nossa última alternativa era a resposta que MME cobrou da ANP. Oficialmente não recebemos nenhuma resposta até hoje. Conversei com algumas pessoas na ANP e no MME para saber se essa resposta viria. A informação que obtive foi que o MME cobrou os dados da agência da forma como havíamos solicitado, mensalmente desde 2005, por estado, região e nacional. Mas a agência não enviou os dados ao MME, ao que parece, pelos mesmos motivos alegados à BiodieselBR.

Muito longo, não li tudo
O setor de biodiesel está sendo obrigado a conviver com dados sobre uso de matérias-primas na produção de biodiesel errados. Apesar dos esforços empreendidos para convencer a agência de que ela precisa divulgar um arquivo com esses dados corretos, eles resultam em nada. A ANP informa que não tem como repassar esses dados de maneira correta, ou ainda, que fazer isso geraria trabalho extra para a agência.

Essa é a posição oficial da Diretora Geral da agência e dos demais diretores. Talvez eu seja otimista demais ou acredite mais na capacidade da ANP do que seus diretores, mas não consigo acreditar que eles não têm como fornecer esses dados. Seria uma má gestão da informação enorme.

Essa indignação foi bem colocada no recurso do pedido ao MME que reproduzo novamente o parágrafo abaixo:

"Aceitar a resposta da ANP no processo SIC nº 48700002531201307 é aceitar a incompetência da agência, que informa não ser possível fornecer os dados na forma solicitada. Sendo que a forma solicitada é apenas os dados corretos, sem qualquer outra exigência. Por não acreditarmos em tamanha incompetência, abrimos este novo processo e recorremos."

Esta era a posição da BiodieselBR em novembro de 2013 e continua sendo hoje. Ainda acreditamos na capacidade da ANP. Será que estamos errados?

Íntegra do pedido à ANP
Íntegra do pedido ao MME

Miguel Angelo Vedana, Diretor-executivo da BiodieselBR